孟斯硕

　　中国指数研究院最新一份研究报告，令地方政府“土地财政”话题再一次走入人们的视线。

　　报告显示，今年前三季度我国105个重点观测城市土地出让金收入总额高达1.17万亿元，同比增长75.2%。

　　土地出让金收入一直是地方可支配收入的重要部分。随着近几年房地产市场日益火爆，土地出让金收入更是节节升高。很多专家认为，土地出让价格上涨是直接推动房价上涨的重要原因。而与此同时，土地出让机制背后的地方财政体制，也开始受到更多关注。

　　很多专家指出，中央与地方的财权和事权并不匹配，地方财力较弱但是事务很多，财力的制约导致地方发展比较依赖土地出让收入，也就是所谓的“土地财政”。

　　除了土地财政问题，地方政府事权与财权不匹配所带来的其他问题，同样也受到关注。譬如，地方融资平台风险过高、地方政府为了增加财政收入更加“重经济增速、轻经济增长质量”等。

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(下称《建议》)中再次明确，要按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。　　　　

　　那么，下一阶段的财政体制改革，财力与事权的改革究竟该如何破解？

　　基层财政之困

　　县域经济是我国区域经济的基本单元。据统计，目前我国有约2070个县域经济体，占国土面积的95%，占人口的74%，占地区生产总值的60%。全国已转移的农村劳动力，县域经济吸纳了近70%。

　　据南开大学的一份调研统计，2004年我国2862个县(市)中，县域单位财政总支出超过总收入近600亿元，补贴县945个，赤字县556个，二者合计占县(市)总数的53%，仅赤字县就占20%。

　　县乡财政困难，特别是中西部地区基层财政的困难程度不言而喻。

　　“地方基层财政的确很困难。”贵州省铜仁市财税系统的一位工作人员告诉《第一财经日报》，以贵州省某40万人口的小县城每年的财政收支情况来看，县财政收入近几年约1.2亿元，但财政支出规模在十几亿元，财政支出几乎全部依靠上级政府的转移支付。

　　财政部财政科学研究所所长贾康此前在接受本报记者采访时指出，其最根本原因在于，省以下没有能够真正实行分税制，实际是讨价还价、复杂易变、五花八门、很不规范的“分成制”、“包干制”等。“这种状况使地方高端层级上提财权、下压事权的空间很大，转移支付也做不实。”

　　公开统计数据显示，自1994年实施分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78%下降到2004年的42.7%；但另一方面，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化，一直在70%上下波动。

　　另一方面，在我国现行的转移支付制度下，县乡政府获得的转移支付资金是由中央政府经过省政府、市政府层层拨付下来的，由于县乡两级财政处于财政级次的末端，转移支付链条过长，在经过了多级次财政缺少透明度的转移后，到达县乡财政的转移支付资金可能已所剩无几。

　　数据显示，1994年以来，省级政府的资金集中度不断加大，年均提高2%，从1994年的17%提高到2002年的31%，市一级政府同样在想方设法增加集中度，财力逐步向省、市集中。

　　面对“钱少事多”，地方融资平台、土地出让收入等一系列解决资金来源的办法应运而生。

　　今年7月，中国银监会统计公布，截至6月30日，地方融资平台贷款规模共7.66万亿元；其中23%的贷款有明显风险，约1.76万亿元。

　　也有专家提出，地方政府的隐形负债在8万亿元以上，约占GDP的20%～25%。地方负债风险在逐渐加大。

　　此外，中央和地方的财力格局在一定程度上也影响了具体税制改革的进行。以营业税改革为例，除铁路部门、各银行总行、保险公司总公司等集中缴纳营业税属中央税以外，其他营业税都是地方税。因此营业税在地方财政收入中的地位非常突出。

　　随着市场经济的发展，很多服务业企业开始感到所缴的营业税税负水平高于工业企业缴纳的增值税，所以需要将营业税改为增值税，以减少服务业的重复征税。

　　“所进行的扩大增值税征收范围的改革，势必影响地方税收收入，这使得改革的难度增加。”中国社科院财贸所财政研究室主任杨志勇说。

　　改革之路

　　建立事权与财权相匹配的财政体制在“十一五”期间也被列为财政体制改革的重点。

　　“地方财权与事权不匹配所带来的矛盾，最为明显的时期是上世纪90年代末，基层财政不能支付当地公务员的工资。之后，财政体制一直在不断完善，目前基层财政困难的问题有了很大的改善。”财科所副所长王朝才说。

　　为了缓解基层财政困难，我国于1998年进行财政支出管理改革，强化了财政支出的效率。此后，中央在财政转移支付等方面，也加大了对基层的转移支付力度。2005年财政部出台“三奖一补”的政策，以缓解县乡财政困境。2007年，财政部又推行“乡财乡用县管”、“省直管县”等体制创新措施。

　　2009年中央一号文件再度提出“推进省直接管理县(市)财政体制改革”。此后，财政部又发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出改革的“时间表”。

　　“省直管县”改革即县财政的收支等直接与省级政府衔接，不再与市级政府挂钩。

　　虽然“省直管县”财政体制可以真正实现还财于县，特别是随着一般转移支付和专项转移支付资金直接到县，市级政府在资金上“上截省、下拿县”等突出问题可以得到有效解决，但是改革并非一帆风顺。

　　“我们在基层调研时发现，由于市在行政上仍然管理县，而市与县之间并没有直接的财政关系，这就使得市级很多任务无法下达，或者任务下达后，在县级层面上很难执行的情况。”杨志勇告诉记者。

　　目前，中国财政管理机构分为中央、省、设区的市、县、乡五级。“省直管县”财政体制实行后，省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等依然沿袭老的体制，试点县有的项目应直接报到省直部门，但现实中仍要通过市再上报审批；而一些市直部门认为试点县应由省直管，有时不愿再为县里服务，有的权限虽下放到县里，资金分配等却仍按原程序运作。

　　此外，一些省省区比较大，省级政府的工作量很大，如果将县行政职能直接与省对接，势必增加省级政府的工作，对其管理能力和协调能力都提出考验。针对这种情况，王朝才也坦言：“目前来看，省直管县的财政改革的推进还需要行政体制改革的配合。”

　　下一步改革方向

　　有专家提出，可以通过增加地方税种或提高中央地方分享税中地方税的比例来充实地方财政。譬如开征房产税、资源税等，或将一部分中央税种让利给地方。

　　对此，王朝才告诉本报，由于我国地区间差异非常大，如果简单地将中央税种划拨给地方可能会带来新的问题。

　　他以增值税为例说明，目前增值税是中央和地方共享税，收入75%归中央，25%归地方。如果中央让出增值税的10%给地方，按照现在的税收规模，约合2000亿元，而这2000亿元放出去以后，70%的钱都将流入到上海、浙江等发达地区，而西部那些财政较困难的区域，仍然不能拿到钱，这将会加重东西部地区间的不均衡。

　　对于开征新税种的方法，王朝才指出，房地产税开征后，收入较多的地区集中在大城市，而西部财政困难的县乡收入仍很难改善。“现在唯一能起作用的可能是资源税。总体来看，我国资源主要集中在西部地区。”

　　另一种解决基层困境的途径是承认地方发债的权力。“地方融资平台的融资和土地收入目前都是不计入地方人大监督的，游离于监督之外，使得资金使用非常不规范。”杨志勇告诉记者，“国家应正式启动地方债，增强财政的硬约束。”

　　对此，王朝才也表示认同，但他同时指出，发行地方债的关键是要建立地方偿债机制。“如果没有建立起偿债机制而盲目放行地方债，就会有地方借新债偿旧债的风险，这样，地方负债风险也会越来越大。”

　　王朝才认为，分税制并非当前县乡财政困难的根本原因，虽然财力都集中到了中央财政，但最终大部分还是通过转移支付划拨到了地方，问题在于省级政府可能存在截流等问题，无法最终到达基层。所以，下一步改革方向：一是要明确地方的支出责任；另一方面是如何让地方能够真正有财力。

　　

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