上海“土地财政”求变

　　“勾地制”和房产保有税的尝试和讨论，能否最终改变土地财政模式

　　5月17日，楼市新政“国十条”满月，全国房地产市场胶着继续。

　　各地新政细则尚未全部出炉，上海、广州两地齐将“勾地”模式搬上舞台。

　　4月23日，上海一次性公开了105幅地块的推出计划，涉及539万平方米的商业、住宅用地，创下了上海土地出让史上之最。5月11日，广州也将全年500万平方米的居住用地供地计划，一次性全盘托出。两地政府均表示，将执行“勾地”制。

　　所谓“勾地”，是指土地在正式挂牌出让前，买方向政府表明购买意向，并承诺其愿意支付的土地价格，借以避免土地流拍。

　　与此同时，上海拟对住房保有环节征税的讨论更是甚嚣尘上，甚至称月内出现的沪版新政细则中将包含此政策。这一政策的实质是，使地方政府的利益从一次性土地出让转向长期、可持续征收的不动产税过渡，现有的“土地财政”模式将被颠覆。

　　尽管迄今为止政府态度暧昧，专家众说不一，业界小道消息频传，但“勾地制”和房产保有税的尝试和讨论所透露出的信息是，此轮地产“真调控”，已促使地方政府未雨缪绸，为改变长期依赖的“土地财政”模式提前打算。

　　“饿地政策”终结

　　5月7日，在上海市土地交易市场，因5000万差价失掉浦江镇中心河C-1、2地块的一位开发商告诉本刊记者，接下来他们将重点研究新推出的105幅地块的资料。

　　一直以来，开发商对政府供地计划不透明颇有微词，“地不够”，也是开发商“高价争地王”的说辞。

　　4月中旬国土资源部公布，2010年全国范围住房用地拟供应量18万公顷，同比增幅超过135%。接下来，北京、广州等地先后出台供地计划，根据上海市规土局4月中旬公布的计划，今年计划供应住宅用地1100万平方米，比去年增加35万平方米。数据显示，2005年-2009年上海平均实际年度住宅供地量约1040万平方米(含保障房)，今年1100万平方米供地量在此平均值基础上增加5.7%左右。

　　“即使这些面积在实际操作中打一些折扣，绝对供应量也非常可观。” 中国指数研究院副院长陈晟说。

　　来自中国指数研究院的数据显示，前四个月，上海共推出住宅用地238万平方米，较去年同期增加781%。北京同期供应住宅用地140万平方米，同比增加278%；广州、深圳供应量较小。

　　在前期供应就已加大的基础上，土地资源相对稀缺的上海，此番又一次性推出了105幅土地，总面积体量之大前所未有。尽管预公告仅披露了地块的范围、面积、容积率和起始价等基本资料，但开发商不难嗅出其中诱人的味道。

　　从预公告内容来看，这批土地中纯住宅地块占比约23%，涉及商品住宅的地块有30幅，出让面积约200万平方米。根据上海此前公布的计划，2010年上海住房用地供应中，“保障性住房”“棚户区改造”和“自住性中小套型商品房”这三类“保障用地”，分别为250万平方米、450万平方米以及70万平方米，占总量的70%。纯粹的商业住宅类型用地仅为330万平方米，占总量30%。也就是说，今年上海纯商业住宅用地的近六成，已出现在这批预公告中。

　　正因如此，公告一出，习惯了“饿地”政策的开发商们炸开了锅，纷纷打听地块信息，土地交易中心的咨询电话数量激增。

　　而根据上海市土地交易中心透露的信息，从5月19日开始，相应地块的推介会将相继展开，各级政府将和意向开发商进行沟通，明确买卖意向。

　　滑落的地价

　　尽管土地出让计划中究竟有多大供应量能够尽快兑现，目前尚不明朗，但新政组合拳，已令土地出让市场一改2009年高溢价率横行、“地王”频出的景象，低溢价率、底价成交现象开始出现，开发商观望情绪正不断增强。

　　“如果不是新政，这些地块的叫价最起码要再高50%以上。”5月7日，新政后上海首批五幅住宅用地的成交价低于预期，昔日地王“邻居”新江湾镇C4地块以底价成交，松江广富林地块成交价比当地前一轮卖地价降了20%左右。

　　浦江镇中心河以南C-1、2号地块，标的底价不足10亿元，万科地产、招商地产、天祥华侨城三大地产商竟以组团形式参与竞价，最终被保利地产以14.26亿元夺走。

　　“万科等三家地产商都不差钱，组团竞地不过是为了分摊风险，没想到最后还是不敢报价，可见他们也对后市信心不足。”场外观摩的一位上海本土开发商代表分析。

　　同样参与竞买这一地块的一家民营开发商代表告诉本刊记者，去年出不起价，今年不敢买，他们的困境在于资金流不充裕和对政策走向不确定。就在竞拍前的最后一刻，他还接到指令将出价下调了6000万元。

　　就在同一天，北京四幅住宅地块均以低溢价率成交，其中顺义马坡地块因报价低于底价而流拍。

　　“目前密集出台的政策主要打压住宅市场的投资需求，而上海市政府推出大量与民生关系并不紧密的商用土地，与政策不抵触。”台湾房地产政策研究学会秘书长蔡为民分析称，上海此次批量供应的土地，从地块数量来看，商用项目占七成以上；从面积来看，占总规模六成左右。一旦开发商追捧商用，可在税收项目上为政府带来除土地出让金外的收入。

　　不过，这些待价而沽的商用地块，前景也不尽光明。

　　2008年以来，上海房地产市场一直呈现“商住倒挂”现象，即商品住宅的售价往往超过同一地段的写字楼售价。

　　易居中国－克而瑞高级分析师傅琦曾告诉本刊记者，目前上海商业地产市场已趋于饱和，政府大量推商业用地，会造成短期内商业地产的供过于求，甚至需要五年左右的市场消化期。开发商也很清楚，商业地产并非所有人都能染指，它需要专业经验和团队，开发风险较高。这些商用地块一旦直接公告出让，流标可能性一样会存在。

　　即使是被追捧的住宅用地中，崇明、金山等远郊地块几乎占据了半壁江山，开发商对这些等级较低的土地兴趣不浓。旭辉集团的一位土地研究员告诉本刊记者，此前上述区域楼市的价格已被投资性需求炒高，在政策重拳调控中会首当其冲下跌；而目前这些区域的土地价格尚未正式回落，因此在高位买进所谓“城市副中心”的土地风险较大。

　　除前期成功融资的开发商外，大部分开发商拿地尤为谨慎。4月，全国十大开发商的购地支出约42亿元，是近12个月以来最低水平。而自2月末以来，复地、华润、金地、绿城及雅居乐均已暂停拿地。

　　“勾地制”两面手

　　“地方政府一方面要向中央表态，另一方面要在低迷时期采取非常措施避免流标。”房地产评论员蔡为民分析称，在这个敏感时期，采用“勾地制”是一举两得的做法。

　　就目前情况看，在上海，每块拟出让土地须有三名意向购买者，才会真正拿出来出让。

　　方方地产咨询机构总经理赵豫川认为，与以往“吃了上顿没下顿”的“饿地”政策相比，批量供应土地和“勾地”两个政策搭配推出，一方面可以帮助企业强化决策，避免盲目抢地的情况发生，有利于土地交易更加趋于理性和健康；另一方面也一定程度上减轻了政府对土地流拍的后顾之忧。

　　“勾地制”缘起香港，虽然内地版的“勾地”在操作上与香港有细微不同，但其影响可资参考：1997年，香港受金融危机冲击，楼市泡沫破灭，陷入低迷，开发商停止购地，地价一泻千里，香港政府担心土地被“贱卖”，便暂停了“卖地”转而采用“勾地”。

　　据蔡为民介绍，香港在1999年采用保证土地交易的“勾地”制度后，楼市开始迅速回暖，地价房价一路飙升，豪宅方面的房价迅速翻了2倍-3倍，而普通住宅价格则迅速回复至1997年的八成水平。因此，蔡为民认为“勾地”这个形式对土地拥有者来说，利好更大。

　　但是，仅“勾地”仅仅是土地出让在形式上的一种调整，无法从根本上解决房地产市场现实中的困境。上海市房地产经济学会副会长印堃华告诉本刊记者，“这是一条死胡同，政府必须要采取措施面对失控的高房价，但是又不愿意看到土地财政收入的减少，因此，无论是什么形式都是治标不治本。”而一旦房价下跌30%的悲观预期成真，土地价格下跌的幅度将更深。

　　多位房企的投资部研究员告诉本刊记者，“勾地”对地价的影响不会太明显，他们反而更担心，“勾地模式”中的评标环节透明度，以及尚不确定的政策走向。就在去年，上海市黄浦区两幅大标的商业用地8-1地块和163地块曾试水“勾地模式”，但因流程繁杂、评标过程不透明而饱受诟病。

　　探路保有税？

　　根据财政部披露的数据，2009年，全国土地出让收入为14239亿元，同比增长43.2%。地方政府本级收入总额为32581亿元，土地出让收入占比接近43.7%，成为地方财政不折不扣的“顶梁柱”。

　　由于存在“资产(土地)价格上升─抵押品价格上升─信贷扩张”的正反馈机制，一旦此次调控遏制住土地价格上升势头，则地方政府撬动信贷资源并扩张投资的能力将受到极大限制。

　　从1998年算起，国内土地市场最大的调整是在金融危机弥漫的2008年，其标志就是土地频现流拍，地价屡被“腰斩”。

　　“饿地政策”终结、“勾地制”的推出，显然是地方政府短期维稳房地产市场的对冲策略，而真正的难题在于如何化解土地财政和高地价、高房价之间的矛盾，地方政府需要寻找另外一张“长期饭票”。

　　在这一背景下，上海率先执行房产保有税的传闻愈演愈烈。多家开发商告诉本刊记者，已从相关政府部门获得了开征房产保有税的信息，并在公司内部讨论应对之策，此举一旦实施对楼市影响较大，而且是长远的影响。

　　“房产保有税一出，房价必降。”一位开发商代表说，该公司旗下的部分楼盘降价促销的计划已经制定，以加快消化存量房的步伐。

　　其实，早在2009年底上海经济工作会议上，上海市委书记俞正声就反复强调，虽然全年财政增长超出原来预期，但收入结构仍不合理，财政收入增长较多依赖于房地产业。因此，必须研究制度性举措，克服对土地收入的偏好。

　　在5月5日举行的“2010年中国房地产高峰论坛暨《房地产蓝皮书》发布会”上，多位与会专家呼吁房地产市场转型，从捆绑性的土地财政转向持有性的房产税的财政，颠覆土地财政模式。

　　根据财政部税政司披露的数据，目前房产税在地方财政收入中占比较低。2009年，城镇土地使用税完成920.97亿元，房产税完成803.64亿元，两个税种占地方本级收入的比重仅5.3%。专家表示，这个比例非常小，相比而言美国不动产税占地方财政收入75%左右。

　　而持相反观点者也大有人在。中国人民大学财政金融学院教授岳树民认为，目前来看，对居民住房开征该税种，时机并不成熟。他表示，在开征房产税前，必须由中央政府出面，对现有建设商品房的国有土地使用权的期限及其期满后的续期给出明确的法律规定；否则，开征新税将“名不正言不顺”，“很难推进”。

　　华远地产总裁任志强则在其微博(http://t.sina.com.cn)上以其一贯犀利的语言，将这一措施喻为苛税“剪羊毛”，“这种措施要实施也至少应将羊毛养得长一些吧。如果90%或绝大多数的家庭都还连羊毛都无法长出来，又能剪出多少羊毛呢？”

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