《中国经济周刊》记者 张伟/北京、上海报道

　　全国学生奶计划推进迄今已整整10年。政府补一点，企业让一点，学生出一点；这项寄情于改善未来公民身体素质的科学规划，却因部门之间权责不清、政府投入不足、宣传推动乏力等原因推进迟滞。至今，学生饮用奶对中小学生的覆盖才只有1.7%，一些原本推行很好的地方还取消了学生饮用奶。

　　中小学生要不要在学校喝奶？三个月前，上海市相关部门给出了答案：没必要。

　　但问题并没有解决，一场关于学生奶的博弈正在当地政府、教育部门和国家学生奶计划实施机构，乃至更高级别的相关机构中进行。它所涉及的，显然不仅仅是一个简单的青少年营养健康问题。

　　近日，国务院参事任玉岭等8位专家上书国务院总理温家宝，呼吁尽快出台有关学生饮用奶（下称“学生奶”）扶持政策与法规。国家学生奶计划专家委员会（下称“专家委员会”）主任蒋建平等10多名专家深入9个省市进行调研，向有关部门递交现阶段推广学生奶的可行性建议。

　　这不是巧合。在这两份报告中，都提到了上海取消学生奶一事。“必须尽快合理、妥善地解决上海市取消学生奶收费的问题，以免引起更大的负作用。”蒋建平焦急地说：“这件事很要紧，比较急。”

　　上海近10万份学生奶被取消

　　今年9月份开学以来，上海市的中小学生不再喝学生奶了。学生奶被停，缘于暑假期间上海市教委等部门联合下发的一份通知。

　　7月31日，上海市教委、物价局、财政局联合发布《关于进一步规范本市义务教育阶段学生代办服务性收费管理有关事项的通知》（下称《通知》）。《通知》称，为进一步规范义务教育阶段学生代办服务性收费管理，经市政府原则同意，对学生代办服务性收费的范围予以明确，规范管理。在该《通知》中，学生奶、课间点心和初三毕业生体检费被取消。

　　据上海市学生奶办公室（下称“学生奶办”），主任、上海市奶业行业协会秘书长陈新介绍，得知这一消息后，上海市学生奶办向市里紧急请示，要求撤回这项决定，恢复供应。

　　“市政府出面协调了一次，但没有好的效果。”陈新感到非常不满，“市教委出台这项规定，为什么事先不和学生奶办沟通？明显是教育部门反对学生奶，反对学生在学校饮奶。”

　　陈新告诉《中国经济周刊》，学生奶供应合同是定点生产企业和学校按学期签订的，所以，原实行学生奶供应的中小学校就“不敢再签新的合同了”；目前，上海市近10万份中小学学生奶全部被停，相关奶企的学生奶生产线也被迫停工。

　　在国家学生奶计划推广上，上海曾经是“一面旗帜”。

　　据陈新介绍，2000年上海市开始推行学生奶，之后几年，成绩显著，日供奶量最高曾经达到50万份，占当时全国供奶量的26.3%。2003年非典爆发，上海市教委为避开高温季节食物中毒事故高发期而通知全市暂停学生奶进校，此后一直没有明确恢复的通知。截至今年7月，市区大部分中小学校未恢复供奶，全市学生奶的日供应量仅为16万份（包括幼儿园和寄宿制学校）。如今，因为《通知》的出台，“上海的学生奶工作前功尽弃，都被否定了，被扼杀了，完全夭折了。”

　　“学生喝奶我们不反对，但喝奶要自己选择，不用强求。”上海市教委有关工作人员告诉《中国经济周刊》，取消学生奶收费项目的原因是教育部要求要规范收费。学生奶等收费项目和教育没有直接关系，不属于规范收费范围，没有必要强制规定；如果把学生奶列入确有必要的代办服务性项目的话，那么“学生书包”等有利于学生健康发展的也都可以了，会导致收费范围太过宽泛。

　　“原来大家没有喝奶的意识，我们要提倡健康饮食，所以借助国家的力量来推广学生奶。现在，随着经济发展，家里的生活质量和经济水平都提高了，大家有这个意识了，就没必要用行政的手段来倡导了，这样也便于学生和家长自主选择。大家要与时俱进。”上述工作人员表示。

　　但在陈新看来，教育部门取消学生奶的主要原因，是“怕安全出问题，多一事不如少一事，干脆就不搞了”。实际上，学生奶非常安全，而且上海中小学生饮奶的普及率并不高，所以，在上海推广学生奶计划很有必要。

　　“上海市推广学生奶以来，除了2001年、2002年出现过两起因为乳糖不耐引起的不适情况外，并没有出现安全问题。”此外，据陈新统计，上海市中小学生饮奶比例不超过60%，并没有普及。并且，学生因为早餐吃不好，血糖下降、注意力不容易集中，影响上课的效率，所以营养专家主张学生在课间加一杯牛奶。“这非常的重要和必要，学生奶就是向学校供奶，如果学生都在家里喝，国家还搞学生奶计划干什么？”

　　国家学生奶计划专家委员会主任蒋建平表示，学生奶计划并非在学校喝奶这么简单，而是“送牛奶+营养教育”。“现在的孩子大多是独生子女，偏食得厉害，你不在学校给他喝，再好的奶他也不要。而且，喝奶的习惯和营养健康知识在学校才容易培养。”

　　蒋建平认为，当务之急，是妥善解决学生奶的收费问题，为定点生产企业进校供奶“开绿灯”。“上海这件事，从一个侧面反映出一些地方的领导对学生奶计划认识不足，重视不够，政府的协调组织工作未到位。乱收费当然要治理，但规范收费也不能一刀切。”

　　“收费”与“安全”：悬在学校头上的两把刀

　　是规范收费，还是担心安全？此次上海取消学生奶收费项目，教育部门和学生奶协调机构各执一词。就学生奶问题，记者先后联系了上海市数家中小学校，但均被告知，不愿意就此问题接受采访。

　　河南省某地一位中学负责人告诉记者，安全和收费问题近几年来已成为学校最敏感的两条“高压线”，根本碰不得。

　　以学生饮食为例，为保证安全，该校食堂三四年前便已收回管理，不再对外承包。食堂所用的米面油由教育部门指定的企业定点供应，其他食材购买有专人负责，并严格登记，实行责任追究制。学校还要指派专人对食堂的采购、存放、加工等所有流程进行监督，监督人必须一天三顿和学生吃一样的饭菜。甚至连学校的小商店也在多年前被禁止销售方便面、饼干等“入口食品”，学校实行封闭式管理，走读的学生凭走读证出入。就连其他省市发生学生食物中毒事件，上级主管部门会马上在全市范围内发布通知，提醒各学校注意。

　　“上面经常不定期突然来检查，一旦发现违规现象，相关负责人立即会被进行相应的处罚，并在全市进行通报。”该负责人说。

　　收费问题同样不能有丝毫闪失。据其介绍，自国家实行义务教育阶段两免（学杂费、书本费）一补（生活补助）以来，当地学校处于“零收费”状态，任何收费都不被允许。“去年，有一个地方发生了水质污染的事，当地学校某班就收钱为学生买纯净水喝，结果被人举报，校长和班主任被勒令退钱，工资被降级，还被全市通报批评。”这位负责人说：“上海这么做，我很理解。”

　　蒋建平等专家在此次调研中发现，收费问题让一些供应学生奶的学校面临巨大压力。据蒋建平介绍，学生奶在学校会产生两笔费用：学生奶本身的费用，学生奶在学校储藏、保管、发放中产生的费用（国家规定，此笔费用由企业承担）。有些政府部门将“代收费”视作“乱收费”。但一些学校负责人表示，国家规定学生奶不准进入市场，必须在学校饮用，如果学校不代收，只能让企业到学校收。这是否妥当、可行？此外，有的学校每天有1000多名学生喝奶，学校储藏、保管、分发的工作量也很大，为什么不能收取合理的劳务费？为什么有关部门将此视为教师“受贿”？

　　陈新告诉记者，近年来，在上海推广学生奶似乎成了一种“罪过”，“因为要承担责任和压力，教育系统的人都不敢做下去了”。

　　作为国家学生奶计划的建议人、执行人和研究者，蒋建平在推广学生奶10年经历中，深刻感到，必须加大饮奶知识的宣传和教育力度，提高相关部门对学生奶的正确认识。他告诉记者，学生奶计划一直把安全问题放在首位，推广10年来，学生奶没有因为质量问题出现过一起中毒事件，“三聚氰胺事件发生后，学生奶进行了大批量的多次检查，全部合格”。

　　据蒋建平介绍，这些年来，各地多次出现学生饮奶不适反应，自己都参与过调查，“都是因为乳糖不耐而引起的不良反应，而不是中毒”。

　　据蒋建平介绍，黄种人因为体内乳糖酶不足，饮奶后容易出现腹鸣、腹痛、腹泻等现象，通过合理饮食方法完全可以得到解决。“但许多人不知道。前几年，某地个别学校出现乳糖不耐后，当地教育部门的一位负责人眼含热泪，沉重地对调查组说：‘今天我已和家人打了招呼了，如果晚上不回来了，就是进班房了。’个别地方的卫生部门和教育部门甚至怕麻烦，怕担责任，就以质量安全为由，拒绝学生奶。这是政策上的偏颇，认识上的扭曲，作风上的一刀切。”

　　学生奶计划执行10年仅覆1.7％

　　蒋建平等专家于近日完成的《国家学生饮用奶计划运行模式与扶植政策调研总报告》显示，国家学生奶计划自1999年启动以来，已在全国24个省区市的171个城市、1万多中小学校得到推广，日供奶351万份。作为我国目前推广力度最大的一项学生营养干预计划，学生奶计划不但为青少年的健康发育成长提供了营养基础，也使千万奶农从中得到实惠，还为中国乳品企业提升自身素质创造了一个良好的平台，可谓“多赢”之举。

　　蒋建平介绍，实施国家学生奶计划形成了四种主要运行模式：以上海为代表的运用行政推动与市场调节相结合的“双轮驱动”运行模式，除政府主导外，企业积极主动，建立了专业化的学生奶公司，构建了一体化、专业化的学生奶物流与信息流体系；以昆明市为代表的建立双层三级协调组织、充分发挥教育部门作用的运行模式，除国家、省、市三级学生奶协调组织、工作机构外，在昆明市教育系统内建立了市学生奶办公室—区县学生奶办公室—中小学校的三级架构，充分发挥教育部门的积极性和主导作用；以江苏省为代表的国家认定和本省认定生产企业同时进行的双轨制；以及由生产企业主导、联合有关力量，向中小城市（镇）和农村贫困地区推广学生奶的运行模式。

　　尽管成绩明显，但相对于全国2亿多在校中小学生来说，每天能喝上学生奶的孩子只占1.7%。而且，主要集中在大中城市，大量的中小城市、乡镇和农村没有供奶。

　　政府不扶持就没法办

　　地方政府对学生奶的扶持至关重要。蒋建平表示，现阶段，我国的国情决定了学生奶扶持政策不可能全部依赖中央财政来解决，必须以地方政府为主。但有关学生奶计划的扶持政策至今仍未能出台。2000年通过的《国家“学生饮用奶计划”实施方案》指出，通过试点，深入调查研究，提出政策性意见。但至今，各地还在“因地制宜制定有关优惠政策措施”。

　　据蒋建平介绍，在实施国家学生奶计划的起步阶段，财政部每年拨给经费300万-400万元，主要用于学生奶的宣传。有些地方政府也曾经给与少量的一次性经费支持，如沈阳市拨款300万元，广州市拨款600万元，用于学生奶的补贴。今年3月以来，新疆维吾尔自治区决定，由自治区政府安排5810万元，对全区22个地州所在市以及具备条件的县市镇义务教育阶段的中小学生实施饮奶补贴。根据不同情况，每人每天分别补贴1元、0.7元和0.3元。这是学生奶计划实施以来，各级政府中对学生饮奶补贴数额最大的。

　　“2007年，《国务院关于促进奶业持续健康发展的意见》颁布。其中，明确指出要‘加大国家学生饮用奶计划的推广力度，完善学生饮用奶定点生产企业扶持政策，扩大学生饮用奶覆盖范围’，两年了，为什么还没落实？”蒋建平说：“政策不到位，机制就不灵活、体制就不顺。比如定点企业的积极性问题。大批定点生产企业的积极性尚未被充分调动起来，是学生奶推广未达预期目标的主因之一。”

　　《国家“学生饮用奶计划”暂行管理办法》规定：学生饮用奶的价格按保本微利的原则核定。有条件的城市可由政府适当补贴，使学生饮用奶的价格水平低于当地市场同类同质产品。

　　据蒋建平介绍，目前，相当一部分定点企业存在等待、观望的态度。“政府没有扶植政策，现在，定点企业现在都亏本，就是既要马儿跑，又要马儿不吃草：要求高，不能出错，出错就罚；价格低，比市场价便宜20%～30%；潜在风险大，谁要在学生奶上出了问题，企业就完了。所以，许多企业就要学生奶定点企业这个牌子，他可以不做甚至象征性地做一点，这个牌子好呀，在消费者心中的信任度高。”

　　蒋建平表示，除对企业的鼓励政策迟迟未出台外，还有各部门的协调不力问题，各地学生奶办公室大多挂靠在农业部门，但有时候农业部门出面协调缺乏权威性，“发改委、卫生部门、财政部门，你能协调得了吗？”

　　“学生奶计划实施10年，成绩来之不易，尽管我们还有不足，进展缓慢，但这杆旗没有倒，我们坚持下来了。我的基本观点是，好事就要做好，我们一定要把它当做政府行为来办。”蒋建平说。

　　各国“学生奶”推广历程

　　在国际上，“学生奶”是在各国政府的财政和行政支持下，通过专项计划向学生提供的午奶为主的乳品。目前有70多个国家实施了学生奶计划。

　　捷克

　　捷克学生奶计划于1996年开始实施，同时建立非政府非营利组织，除管理全国的学生奶计划以外，还负责宣传和普及牛奶知识。1999年，政府开始对学生奶进行补贴。2004年加入欧盟后，政府制订了相应的法律法规。

　　日本

　　二战结束后，日本首先从中小学校开始实施了学生奶项目。1954年日本政府颁布了相关法令，明确其法律保障，国家财政对学生奶全面补贴。据2003年统计，在日本92.9％的学校提供学生奶；92％的学生饮用学生奶。

　　美国

　　1937年美国15个州政府立法实施“学校营养餐计划”，1944年安排了第一个由中央财政支持的“学校营养餐计划”，1946年立法推广“学校营养餐计划”，成为中小学教育课程的一部分。该计划以非盈利原则运作。经过60多年的发展已经走出学校，成为全民性营养保障计划。

　　肯尼亚

　　肯尼亚“学生饮用奶计划”在1980年提出，由政府发起并实施，范围遍布全国。后建立了“学生饮用奶计划” 资助委员会，负责该计划实施。目前有超过11000所学校的430万个小学生受惠于“学生饮用奶计划”。

　　英国

　　英国早在1921年就开始推广“学生饮用奶计划”，并在1934年把推广该计划写进了《乳品法》。1946年加入了政府财政补贴内容，开始向全国中小学生免费供应牛奶。上世纪70年代开始，该计划调整为对学生饮用奶进行部分补贴。至2006年，英国向全国1.2万所学校的130万名学生提供牛奶，约占全国公立小学学生的24%左右。

　　瑞典

　　瑞典的“学生饮用奶计划”是和营养午餐推广结合实施的，规定学生营养午餐必须含有牛奶。1973年，瑞典所有学校开始供应营养午餐；1998年，政府将“义务教育阶段的学校必须向学生供应免费午餐”正式写入了法律，现已覆盖5500所学校的120万名学生。

　　韩国

　　韩国发展学生奶始于1970年。1980年开始在全国实施初级学校的学生奶供应，并于1986年扩大实施到中、高等学校。据2003年统计，韩国中小学生饮奶学生数占50.09％。

　　泰国

　　泰国1984年设立全国饮用牛奶宣传委员会，由泰国总理直接领导。国民饮奶活动部于1985年成立，在部分城市发放学生奶津贴，学生饮用奶比市场同类产品价格低25％。1992年开始推行为全国的公立幼儿园和学校免费提供牛奶的项目。现在已有六百多万儿童从中获益。

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