21世纪经济报道记者 闻洁

　　深受民营企业主和市场关注的促进民间投资新政策，终于有了眉目。

视频：发改委制定鼓励民间投资20条已上报国务院 媒体来源：第一财经《早市导航》

　　本报记者从权威渠道获悉，在三易其稿后，《关于进一步鼓励和促进民间投资的若干意见》，即鼓励民间投资20条(下称“20条”)，已于8月上旬上报国务院。按惯例，如无意外，这一文件有望于年内出台。

　　由国家发改委牵头制定的“20条”草案，内容包括扩大民营资本的市场准入范围，削减行政许可事项、改进对民营企业的金融服务、减轻民企税费负担等若干方面。

　　这当中包括一系列政策亮点，比如研究制定《放贷人条例》、适当放开中小企业债券市场、民企税后利润进行再投资和技术研发可享受税收抵免等。

　　在4万亿政府投资的经济刺激效应递减后，高层寄望通过20条新政，激励民间投资入场接棒，驱动经济复苏。

　　由于“20条”属国务院出台的总体性的指导意见，因此其内容以原则性规定为主，为此，根据国务院领导的要求，在“20条”出台前后，国家各相关部委还将依据各自职能分工，分别拿出旨在贯彻“20条”的鼓励民间投资的操作性政策。

　　“民资产业目录”被删

　　市场准入界定五领域

　　据知情人士透露，“20条”草案第一部分内容锁定在“扩大市场准入范围”上，提出进一步打破行业垄断，放宽股比限制，降低民间投资准入门槛。

　　为便于民间投资者计算市场准入的成本和风险，“20条”中强调，国家政策法规确立的市场准入标准应公开透明，各地区、各部门不得对民间投资设置附加条件。

　　关于解决这一问题，在“20条”酝酿之初，起草者曾希望通过出台民间投资产业目录的办法，给民间投资者以清晰的指引。

　　“这一意图在20条的第一稿方案中有所体现，但在第二稿、第三稿中被删去。”上述知情人士透露，“主要原因是很难给出鼓励领域的具体行业范围界定。”比如社会事业中的教育和医疗卫生体制改革还在启动或进行中，哪些领域可以放给民资还存在争议。

　　尽管如此，对于民资的市场准入范围，“20条”还是给予了划定。即基础产业、基础设施、金融保险、文教卫生和公共服务领域五大领域。

　　扩展民间投资的市场空间，需要合理界定政府投资的范围。对此，“20条”提出，要适时修订《政府核准的投资项目目录》(即重新调整《政府核准的投资项目目录(2004年)》)，进一步缩小核准范围，减少核准事项，下放核准权限，规范备案管理。对不需政府核准的民间投资项目实行登记备案管理，但严禁以备案名义实行变相审批。

　　研究制定放贷人条例

　　贷款抵押将有认定办法

　　“20条”还尝试在民间金融领域给出更多破题性的政策安排。知情人士透露，研究制定《放贷人条例》也被写入“20条”草稿中。

　　“《放贷人条例》若能出台，个人将被允许注册从事放贷业务，符合条件的企业和个人都可开办借贷业务。” 中国社科院农村发展研究所副所长杜晓山解释说，这样民间借贷将有望成为投资新热点。

　　“起草者希望将制定《放贷人条例》写入20条，以国务院文件的高规格推动条例尽快出台。”上述知情人士透露，但这一条款在最初的第一稿中并未出现，因为监管部门对此存有争议。

　　除法规层面有望获得突破外，在“20条”中，民间金融和民企融资需求也可能得到更多政策支持。

　　比如“20条”提到要依法设立为民间投资服务的中小型金融机构，增加地方性中小银行、村镇银行和小额贷款公司的数量和规模。而现有的大型金融机构，也要将贷款总规模的一定比例用于扶持中小企业发展，银行监管部门要将此纳入银行绩效考核评价体系。

　　“20条”还提到要设立更多面对民企的融资平台。如依法设立商业性、互助性和政策性等多种形式的信用担保机构，为民间投资项目建立多层次的贷款担保制度。完善财产抵押制度，制定民营企业贷款抵押认定办法，增加适应民营企业发展的贷款抵押品种等。

　　在金融机构之外，“20条”草案还支持民间资本获得更多的直接融资渠道。如提到要支持和发展产业投资基金等股权投资基金；推行基础设施投资资产证券化；适当放开中小企业债券市场，发展支持中小投资公司的创业风险投资基金，扩大民企在股票市场的筹资规模等。

　　税后利润再投资

　　可享受税收抵免

　　鉴于目前市场形势严峻，扩大投资存在风险，为使刺激民间投资能在短期内见效，“20条”起草者将目光投向了“减轻民企税费负担”。

　　知情人士透露，“20条”草稿中列入的减负政策，包括：民营企业利用税后利润进行再投资和技术研发，可享受一定程度的税收抵免；民间投资用于国家鼓励类项目，进口国内不能生产的关键设备、原材料及零部件时，减免征收进口关税，对国家鼓励和支持发展的民间投资项目，可以适当缩短其厂房、机器设备等固定资产的折旧年限，加速固定资产折旧。民营企业为转化、引进科技成果而支付的技术研究与开发费用，按照实际发生额计入生产成本，不受比例限制等。

　　“如果没有相应政策配套，民资不愿进入。”浙江省发展规划研究院专家董波分析说，在当前严峻市场形势下，民资进入基础设施、公用事业等领域，如无市场定价或政府补贴的“出口”，运营风险实在太大。

　　为此，“20条”草稿还提出要合理利用公共产品价格形成机制和政府投资补助、贷款贴息、税收优惠等利益补偿机制，鼓励和引导民间投资以独资、合资、联营和项目特许权经营等方式，参与能够实行市场化经营的行业和领域的建设。

　　在土地政策方面，“20条”要求各级政府在制定和实施土地利用总体规划、土地利用年度计划时，要统筹考虑民间投资项目用地需求，合理安排用地指标。

　　“20条”4个月冲刺

　　操作政策分头制定

　　“20条”从酝酿到成熟，中间只有4个月时间。

　　早在今年4月，国务院高层就将“进一步启动民间投资，保增长”的政策制订任务分解到国家发改委、央行、住建部、工信部、财政部等相关部委。

　　这当中，“20条”是被作为这些部委具体政策的总体性指导意见，由国家发改委牵头制定，将以国务院文件的高规格出台。

　　到6月1日，国家发改委投资司已拟出“20条”的第一稿。其后的6月中旬，由国家发改委牵头的调研组，选择铁路、民间金融、市政、公共品四主题分赴湖北、浙江、四川、深圳等地调研，进一步征求地方意见。

　　“20条”在酝酿中得到来自民间投资者的积极参与。“在浙江台州调研时，现场坐了满满一屋民间金融人士，很多商业银行、担保公司、典当行，咨询公司纷纷派代表参加，整整谈了一天”，一位参与调研的发改委专家描述说，国家发改委官员在会上详细地问了很多问题，“调研非常开放”。

　　“结果发现很多领域民间投资起不来。”一位参与湖北调研铁路领域民间资本投入情况的专家说，调研组看到，尽管开放非公资本进入铁路领域已有多年，但比如中部某地区在此次保增长计划中，新建铁路总投资达到3000亿元，而投资来源大多是铁道部与当地政府合资模式，几乎没有民资进入。

　　个中原因是铁路部门在项目建设过程中主导了设计、工程造价及概算、招投标等环节，参与的民间投资者缺乏话语权，只能被动面对较大幅度调高概算或变动技术方案的风险。

　　此外，因无法在运行图铺化、行车调度、车辆配置、收入清算等方面享受平等待遇，很多民资入股铁路经济效益差，生存困难，从而迫使部分先期进入的民资不得不退出。

　　发改委调研组在金融领域也发现同样的问题。比如按村镇银行规定，必须由银行业金融机构充当主发起人，且持股比例不低于20%，其他自然人持股不得高于10%。“这导致本来为民间金融寻找出路的小型金融机构，在实际操作中往往变成大银行的子公司或派出机构。”一位参与调研的发改委专家说。

　　在综合这些调研结果和各方意见后，“20条”经三次修改，于8月上旬提交国务院。据了解，和5年前出台的“非公36条”一样，“20条”仍属于指导性文件，内容以原则性规定为主。而民营业界期待的可操作性政策，则有待相关部门进一步制定。

　　这些操作性政策可望在“20条”出台前后陆续推出。这当中包括由央行、银监会制定的融资政策、财政部制定的税费减免政策、工信部制定的促进中小企业发展意见、住建部制定的促进民间资本进入市政领域的相关规定等。

　　但有专家仍然担心， “20条”是否会重蹈2004年“非公36条”无法落地的覆辙？

　　“2006年国资委提出七大行业将由国有经济控制，“既得利益格局早已形成了，要打破，非要有强大的动力不可。”中国民(私)营协会会长保育钧表示。

　　也有学者持谨慎乐观的看法。

　　“2004年时宏观调控目标是抑制经济和投资过热，旨在激励民间投资的非公36条自然难以落实。”国家发改委投资研究所研究员张汉亚说，“而目前经济形势和当年完全不同，激活民资是保增长的可持续性举措，可能动力会大些。”

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