与其他国家相比，中国的4万亿元主要体现在政府公共投资项目上，当然也不乏通过实施消费型增值税和提高出口退税等方式来减轻企业的税负，但总的看来，强调政府主导投资的思维依然未变，特别是在提高居民可支配收入方面，力度显然不够，仅仅是继续执行暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息所得税、降低证券交易印花税税率及单边征收等已有政策。而一些更为灵活的刺激政策，例如对低收入居民发放消费券，也仅有极少数地方政府在试行。

　　总的讲，当前的四万亿经济刺激方案基本上是原有增长模式的延续和放大，在分配失衡衍生出的过剩经济时代，政府及特定主体(优先获得信贷的主体)信用规模的扩张能够在一定时间内拉动总需求，却无法形成良好的收入——消费循环，即刺激总量带来的产出分配会进一步趋于集中，如果外需持续低迷，实体经济必须依赖于更多的财政货币刺激，则可能形成类似于日本的“财政货币依赖症”。如果无法释放民间经济活力、缺乏平滑分配和保护民生的配套措施，单纯的总量刺激可能给经济结构带来以下几个负面影响。首先是经济效率下降。其次是需求结构异化。同时，财政投资需求形成的产出无法沿着产业链和就业链均衡分配，新增产出的分配往往出现集中化的趋势，对平滑财富分配格局实际上存在负面作用。而且往往会出现总需求企稳，但就业形势却依然紧张的局面。

　　无疑，在存在经济不景气的情况下，政府投资对经济的拉动作用是必不可少的。理论和实践证明，投资、特别是财政投资对拉动经济的效果非常迅速，这也是目前扩大内需的政策主要倚重于投资的一个原因，但财政刺激经济发展不能仅仅落实在投资上，在当前的结构调整压力下，如果仅仅依靠投资来带动，可能并不能有效解决此次经济迅速回落中所暴露出来的对于投资的过度依赖以及产能过剩等问题。尤其是在目前中国许多行业出现产能过剩的前提下，这种投资要达到预期目标需要相关部门配合以有效监督机制才可能完成，而在现实操作中将面临各种利益主体的挑战。

　　4、财政政策创造持续性、长期性就业岗位的能力较低，难以从根本上解决我国的就业压力

　　就业政策的公共服务性和社会保障性目标需要财政政策给予充分的物质支持，但我国当前财政政策的公共化取向尚未完全建立，对其支持力度过低，且缺乏立法约束，并带有明显的随意性。这导致公共就业服务质量难以有效提高，且存在明显的地区、群体差别；导致创造就业岗位行为的短期化，难以从长远角度开发人力资源，创造长期性、持续性就业岗位。

　　三、积极财政政策改进的方向与建议

　　基于公共财政的基本职能和目前经济形势的变化，我们认为，实行“均等化”的社会领域改革的财政措施将是财政政策的轴心。促进经济发展方式转变，也将是下阶段的财政政策重点，而扩大内需、保持经济增长仍是财政政策的短期任务。

　　1、充分发挥财政政策的收入分配功能，解决收入分配不公问题

　　当前贯彻落实扩大内需方针政策，归根结缔要提高广大百姓有限的消费能力。从消费品零售额看，2008年按销售单位所在地分，县占11.2%，县以下占20.8%，市占68%。尽管不能排除农村居民选择县城以上城镇购物的影响，但城乡消费的差距仍然巨大。背后的原因就在于收入差距过于悬殊，造成多数财富集中于少数人的手中，大多数人需要消费、想消费但无能力消费。为此，为扩大内需，财政政策应该立足于提升低收入者的收入水平，扩大中等收入人群的比重，财政投入要突出重点：一是要大力加强农村建设，把“三农”投入作为重中之重。特别是要坚持以人为本，对农村人口占多的地方加大投入。二是要加大对农民以及城市中低收入者的保障力度，适当加大种粮补贴，农机补贴和家电购买补贴力度。三是把居民住房问题的解决重点放在廉租房建设上，为解决广大新居民“住有所居”问题开辟一条新途径。四是切实提高劳动报酬在初次分配中的比重。十七大报告首次提出“提高劳动报酬在初次分配中的比重”，2009年的政府工作报告也再次提出“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。尽管目前在金融危机背景下，就业问题更加突出，但并不能成为不落实这一政策的借口，相反更应尽快落实。五是行政机关成本要从严控制。目前，我国行政性消费国家财政比例过大，行政成本过高，财政资金使用过于灵活、浪费较大，造成广大普通居民享用二次分配的机会极低。当前应在行政机关层面上历行节约，降低行政成本，把更多的钱用在促进内需方面。

　　2、充分发挥财政政策的资源配置功能，为结构调整、经济持续稳定发展助力

　　在结构调整过程中，财政政策往往可以起到导向性的作用。中央关于建设节约型社会和建设环境友好型社会的要求，是针对我国经济发展中存在的资源、能源的严重浪费和对环境的严重污染弊端提出的。这次启动内需的投入不能仅着眼于总量上的扩张，更应该基于未来发展的宏图加大产业结构调整的力度。首先，要瞄准节约减排目标。我国的GDP总量虽然仅有世界总量的6%左右，但是我们对资源和能源的消费却大大超过这个比例。如果不立足于节约资源、节约能源、减排污染这样一个目标，即使经济快速回升，其持续性也大打折扣。其次，要瞄准自主创新目标。我国曾由于技术的落后，造成很多企业技术低下、风险增加，也造成了我们对市场掌控的被动和难度的剧增。如果我们不能尽快加强自主创新，对具有自主品牌的本土企业给予大力扶植，那么我们将很难摆脱对外部的依赖，大而强的梦想也就难以实现。

　　3、注重发挥财政政策的带动效应

　　拉动经济增长，仅靠政府投资是远远不够的，关键是撬动社会资本、带动银行贷款、激发市场活力。在当前困难时期，社会资本缺乏信心，银行贷款畏惧风险，市场活力缩藏起来。通过财政贴息等手段虽然也能发挥“四两拨千斤”的作用，但不是治本之策，根本所在是项目本身的可行性以及投资环境的易生长性。应通过完善相关政策法规，放宽社会资本投资限制，规范相关税费管理，简化行政管控，改善与强化政府服务，优化投资环境，从根本上吸引与撬动社会资本投资，激发起更大的市场活力。为了使积极财政政策的实施和作用空间更大，财政政策应重在改善投资环境，撬动社会资本投资与激发市场活力。

　　4、在公共财政体制框架下，建设全方位的政府就业职能

　　继续转变政府的公共服务理念，切实地为社会公众提供共同消费、平等享受的公共就业产品和服务，这是从根本上解决我国就业问题，促进经济和社会和谐发展，满足劳动力市场不断变化的必然要求。因此，应该加强财政体制的公共化取向，转变财政支出结构，减少政府对劳动力市场的直接性干预，由通过预算内投资和税收减免来直接创造就业岗位转变为对人力资源开发等的资金扶持、税收优惠等政策，减少政府对私人的“挤出效应”。

　　5、处理好统筹兼顾与突出重点的关系

　　我们是一个发展中的大国，人口多、底子薄，仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，目前经济发展总体水平不高而且发展很不平衡，社会事业发展相对滞后，财政承受能力也有限。财政既要统筹兼顾，全面支持各项社会事业加快发展，又要突出重点，从中国具体国情和发展阶段出发，充分考虑各方面的条件和财政承受能力。适当集中财力，着力支持解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，优先保障基本公共服务需要，并随着经济发展逐步提高社会事业发展和民生保障水平。

　　教育、医疗卫生、社会保障等社会事业，具有明显的公益性质，直接关系社会公众利益和福祉，直接关系社会公平正义。要切实发挥公共财政的职能作用，不断增强各级政府提供公共产品和服务的财政保障能力，减轻群众在教育、医疗卫生、养老、住房等方面的支出负担。同时必须认识到，广大人民群众多样性、多层次和不断变化的社会需求不可能完全由政府(财政)直接提供。同时，公益性事业发展形式不是单一的，运行机制也各异，政府不应当也不可能包办一切。对能够通过市场满足的社会需求，要充分调动各类市场主体和社会组织的积极性，尽可能发挥市场机制的作用。

　　6、贯彻落实积极的财政政策，莫拘泥于财政收入增长目标

　　2009年，要保持经济平稳较快发展，财政政策已经被推到了宏观调控的最前沿。尽管积极的财政政策会带来财政收支平衡上的困难，但若能以财政困难的暂时加大换得一个经济尽快回暖和尽快回归平稳较快发展轨道的局面，无论从哪方面看，都是值得付出的代价。当前这一次的全球性金融危机，牵涉范围广，影响的程度深，带来的压力大。尽管目前我国经济增长已出现企稳迹象，但回升的基础尚不牢固，未来面对的不确定性因素仍然很多，需要在实际工作中切实落实中央制定的积极财政政策，莫拘泥于财政收入增长目标。因为如果过度追求财政收入增长，在财政收入减收的压力下，各级政府就会层层下达任务和指标，结果可能就是基层政府各种手段无所不用，强化各项税费征收，比如本该减免的不减免，甚至不恰当地加大处罚力度等。而这些将对刚刚活跃的经济带来很大的负面影响，与中央积极的财政政策导向也是背离的。对此我们必须有清醒的认识，并采取必要的措施。

　　7、明确税制改革的目的，把握出台时机

　　国务院《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》(简称《意见》)中提出，要研究制订并择机出台资源税改革方案；加快理顺环境税费制度，研究开征环境税；深化房地产税制改革，研究开征物业税(财政部、税务总局、发展改革委、住房城乡建设部负责)。近日，财政部副部长王军也表示，中国将积极推进税制改革和税收政策完善，尽快推进实施资源税改革，加快理顺环境税费制度，研究开征物业税。一时间，相关话题成为议论的热点。我们认为，中国积极推进税制改革和税收政策完善，无疑是构建公共财政体系的重要环节，正如《意见》中指出的，其目的是建立有利于科学发展的财税体制，而绝非简单的如一些人所想是为了增加财政收入(尽管客观上可能有这样的效果)，因此，相关税制改革必须在科学发展观下统筹考虑各利益主体，既发挥政策导向作用，也要考虑在发展阶段背景下的可操作性，不能对经济发展形成不利影响。特别是今后一个时期，中国经济运行中不确定因素和突发性风险依然较多，即使相关税制改革方案成熟，也要充分考虑各种因素，把握好出台时机。

　　执笔： 胡少维

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