国家信息中心宏观政策动向课题组

　　2008年10月份后，我国决定实施积极的财政政策，适当减免税费，多次提高出口退税率，增加中央政府公共投资和重点支出，对化解金融危机影响、促进经济平稳较快发展发挥了重要作用。鉴于本次经济调整的严峻性和外部环境的不确定性，当前要继续坚持积极财政政策，同时宜将积极财政政策向结构优化和发挥带动效应方面偏移。

　　一、积极财政政策的特点与效用

　　根据国内外经济形势的发展变化，中央提出2009年要把保持经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务，围绕扩内需、保增长，调结构、上水平，抓改革、增活力，重民生、促和谐的要求，继续实施积极的财政政策，着重抓好以下五个方面：

　　扩大政府公共投资，着力加强重点建设。在2008年末增加安排保障性住房、灾后恢复重建等中央政府公共投资1040亿元的基础上，2009年中央政府公共投资安排9080亿元，增加4875亿元。

　　推进税费改革，实行结构性减税。结合改革和优化税制，实行结构性减税，减轻企业和居民税收负担，扩大企业投资，增强居民消费能力。预计2009年将减轻企业和居民负担约5000亿元。

　　提高低收入群体收入，大力促进消费需求。调整国民收入分配格局，提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，增强居民消费能力，扩大消费对经济增长的拉动效应。充分发挥财税政策作用，增加财政补助规模，重点增加中低收入者收入。2009年2月1日起在全国范围内推广家电下乡政策，将财政资金直接补贴给消费者，有效衔接和动态追踪生产、流通、消费环节。并且，新增家电下乡的财政补贴产品扩大到空调、燃气热水器、储水式电热水器、计算机、摩托车等，农民购买这些家电将由财政补贴总价格13%的金额。近日又出台家电以旧换新的财政补贴政策。

　　进一步优化财政支出结构，保障和改善民生。中央财政用于“三农”支出和民生支出安排分别达到7161.4亿元和7284.63亿元。严格控制一般性支出，进一步降低行政成本。为完善扶持措施，支持实施积极的就业政策，2009年，中央财政安排就业资金420.2亿元，比上年增加168.12亿元，增长66.7%。住房保障政策中，实施对住房转让环节营业税等相关减免政策，落实对首次购买普通住房的各项税费优惠政策，鼓励居民购买自住性、改善性住房。提高社会保障水平，计划在3年内投入8500亿元，支持医药卫生体制改革。

　　大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构调整和发展方式转变。加大科技投入，促进企业加快技术改造和技术进步。增加节能减排投入，稳步推进资源有偿使用制度和生态环境补偿机制改革。改革完善资源税制度，促进资源合理利用。准备两年投入1000亿元，加快推进科技专项规划，为经济发展提供支撑和后劲。

　　这次积极财政政策有以下几个特点：一是“思路新”。此次实施的积极财政政策立足于应对危机、化解危机，着眼于抓住机遇、创造机遇，较好地贯彻落实了科学发展观。二是“导向明”。就是重民生、保增长、促消费、活市场、统内外、利长远。三是“力度大”。今年全国财政赤字9500亿元，各项税费减免政策预计减轻企业和居民负担约5000亿元，发行地方政府债券2000亿元。四是“工具多”。将预算、税收、贴息、减费、增支、投资、国债、转移支付等若干财政政策工具组合起来一起使用。

　　从经济运行的实际情况看，应该说，积极财政政策的效应已逐步显现。比如在积极财政政策支持下，宏观经济急速下滑的趋势已得到抑制。一季度经济增长6.1%，尽管增幅仍在下降，但下降幅度明显收窄，与2008年第四季度的6.8%相差不大。1-5月份，全国规模以上工业企业增加值同比增长6.3%，其中5月份当月全国规模以上工业企业增加值同比增长8.9%，比上年同期回落7.1个百分点，比上月加快1.6个百分点。

　　积极财政政策对固定资产投资的推动作用更为明显，1-5月城镇固定资产投资增长32.9%，其中，国有及国有控股完成投资23055亿元，增长40.6%。从施工和新开工项目情况看，累计施工项目216420个，同比增加47912个；施工项目计划总投资275837亿元，同比增长33.8%；新开工项目123878个，同比增加39510个；新开工项目计划总投资53300亿元，同比增长95.9%。

　　社会消费品零售总额也继续保持高速增长态势，5月份社会消费品零售总额同比增长15.2%，1-5月累计社会消费品零售总额48770亿元，同比增长15.0%。工业利润降幅也出现缩小趋势。1-4月份，全国22个地区工业实现利润4873亿元，同比下降27.9%，降幅比一季度减小4.3个百分点。全国国有企业1-4月实现利润3236.4亿元，同比下降32.3%，降幅比1-3月缩小4.5个百分点，4月比3月环比增长0.5%。总的看，经济运行基本呈现出筑底回升的态势，积极财政政策已经开始显示出效应。

　　从社会发展看，民生得到一定程度的改善，社会稳定性并未因金融危机的冲击而产生大的变化，应该说其效果还是比较明显的。从改革层面看，一系列改革措施在稳步推进，制度性建设也在加快。

　　二、积极财政政策实施中需要注意的问题

　　尽管积极的财政政策已经发挥了比较好的效果，但在实施过程中也有一些需要改进的地方，同时，积极财政政策也面临一些现实的问题。

　　1、财政收入不乐观，持续扩张难度加大

　　由于经济减速、企业效益下滑、结构性减税和PPI、CPI双下降等多种因素的影响，2009年以来财政收入出现明显下降。1-5月累计，全国财政收入27108.67亿元，完成预算的40.9%，比去年同期减少1955.7亿元，下降6.7%。

　　从影响财政收支的主要因素看，当前的有利因素包括去年下半年以来连续六次提高近万种商品的出口退税率、证券交易印花税税率下调及单边征收、个人所得税费用扣除标准提高、储蓄存款利息所得税税率下调、调整房地产交易环节的税收政策、降低1.6升及以下排量乘用车车辆购置税等减税政策。尽管前期对税收收入减收的影响比较大，但随着翘尾因素的逐步消失，对收入增幅的影响会越来越小。同时，受经济增长减速等因素影响，企业效益下降、财政收入来源明显减少的状况也会随着经济的逐步好转而有所改善。

　　不利的是，税务部门提高企业所得税的预缴比例对后续增幅提高会产生一定的影响。今年1月份国家税务总局对金融等企业所得税预缴税款占企业所得税应缴税款比例偏低的企业，要求调整预缴方法或提高预缴税额，并规定了较高的70%的预缴比例。需要说明的是，预缴所得税比例提高后，年终汇算清缴的所得税会相应减少，从全年看企业所得税的收入不会因预缴比例的调整而增加。另外，5月份，财政收入增幅由负转正，主要靠两项，一是消费税增加，剔除成品油税费改革增收因素，实际消费税增长9.1%；二是非税收入增加，5月份非税收入同比增长1.3倍，这可能与某些地方政府加大税费征缴力度、“打击逃漏税行为”有关，但其可持续性存疑。

　　而从财政支出方面看，为保持经济平稳较快发展，目前实施的结构性减税，增加政府公共投资规模，保障和改善民生，加强“三农”等经济社会发展重点领域，支持灾后恢复重建等，都需要财政加大投入力度。财政支出基数较大，刚性很强，也增加财政支出的压力。因此，总体上2009年全国财政收支形势比较严峻。

　　2、地方财力陷入困境，对财政政策的扩散效应会产生影响

　　自去年四季度以来，为避免经济增长快速下滑，保持经济稳定增长，中央政府通过了4万亿元的经济刺激方案，各级政府也出台了总额超过20万亿的地方投资计划。但是，正当4万亿全国投资大规模下发的同时，各地配套资金却开始面临着明显的投入压力。审计署的公告称，截至2009年3月底，审计抽查的18个省(自治区、直辖市)335个新增投资项目，中央投资资金平均到位率为94%，其中有的项目按工程进度地方配套资金到位仅为48%。

　　3、对投资的偏好有点过强

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