本报记者 王世玲

　　为了总结中国改革开放30年经济体制改革经验，国家发改委经济体制综合改革司和国家发改委经济体制与管理研究所共同撰写了《中国经济体制改革若干历史经验研究》报告(下称“研究报告”)。该研究报告系统总结了30年经济体制改革历程和经验，并对下一步经济体制改革和关键性领域的改革进行了全面阐述。

　　研判改革开放30年中国的经济体制改革，研究报告描绘了清晰的路径。30年来，我国从传统的计划经济体制转变为社会主义市场经济体制，这个过程经历了“目标探索”和“框架构建”阶段，现在正处于“体制完善”的阶段。

　　30年的中国奇迹源于改革勇气，30年后改革再起步仍靠改革力量。

　　30年经济体制转轨历经四阶段

　　《21世纪》：30年历史波澜壮阔，内容极其丰富。其中，经济体制改革又是贯穿始终的主线。怎样把握和梳理30年中国经济体制改革的脉络？

　　聂高民：如果从经济体制转轨的进程看，可以划分为四个具体阶段。

　　就30年改革开放进程看，经济体制改革是主线，是基础，其他方面的改革是配套进行的。如果从经济体制转轨的关键转折点角度看，也就是从30年经济体制改革进程看，要紧紧围绕从计划经济到市场经济“转轨”过程这一主要脉络。

　　从经济体制转轨的实际进程看，我们采用四个阶段的具体划分。

　　第一阶段是改革的启动和局部试验(1978—1984)。十一届三中全会开启了我国改革开放的进程。这一阶段的重要改革有：农村实行承包经营责任制改革为发端，取得巨大成功，而城市国有企业扩大经营自主权、利改税；配套进行财政“分灶吃饭”改革扩大地方政府自主权，以点上突破方式启动对外开放等。这一阶段的特点是，主要思路还是在计划经济体制框架内放权搞活；改革从一开始就体现“自上而下”和“自下而上”结合式的群众实践改革特征。

　　第二阶段是改革目标的不懈探索(1984—1992)。1984年，十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，标志着我国的经济体制改革从农村进入了以城市为重点的全面经济体制改革阶段。该《决定》提出了“在公有制基础上的有计划的商品经济”，这是对经济体制改革目标模式认识的重大突破，标志确立了市场取向的改革核心路径。

　　这一时期的经济体制改革以搞活国有企业的探索性改革为核心，配套进行以价格改革为主线的一系列改革。理论界对经济体制改革目标模式和整体规划、国有企业改革、“价、财、税”改革以及宏观调控等进行了大量理论争鸣。在诸多矛盾和冲突的表象下，国民经济的运行机制已发生了实质性变化，市场取向的运行机制对经济生活影响日益扩大。

　　第三阶段是初步建立社会主义市场经济体制(1992—2002)。1992年的两个标志性事件：一是邓小平“南巡谈话”，二是党的十四大确立了社会主义市场经济的改革目标，进入了全面向市场经济体制转轨的新阶段。这个阶段是30年改革开放实现经济体制转轨关键跨越的阶段。

　　这期间有八个关键意义的重大改革：建立股份制为基本形式的现代企业制度；实施国有经济战略性调整；促进非公经济大发展；以1994年宏观体制改革为核心标志，初步建立适应市场资源配置的计划、财税、金融等宏观管理改革；资本市场起步到发展；适应市场经济要求的养老、医疗等社会保障制度框架初建；加入WTO、并形成全方位对外开放格局；适应市场体系的粮棉等农产品流通体制改革。总体上，这一阶段的改革使市场在资源配置中起基础性作用的体制已占据主导地位。

　　第四阶段是完善社会主义市场经济体制(2003—)。十六大以来，在初步形成社会主义市场经济体制的基础上，以2003年十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干重大问题的决定》为标志，我国提出了科学发展观的指导方针，改革开放迈入了新阶段。

　　这一时期的经济体制改革可用“两大主题”概括，一是继续深化完成经济体制向市场经济的转轨，包括行政管理体制改革、国有资产管理体制改革、改革垄断行业、进一步完善资本、土地等要素市场和宏观调控体制、社会保障制度；等等。二是改革向建立科学发展观体制保障的纵深推进，如启动推进统筹城乡改革试验区、“两型社会”改革试验，配套进行财税、投资、规划体制等改革。两大主题统一于完善社会主义市场经济体制，统一于建立科学发展观的体制保障。

　　市场取向是“经验之本”

　　《21世纪》：站在30年这一个历史节点上，各界都在总结30年的历史经验，为未来更广阔的改革创新提供思路。《研究报告》如何总结30年中国经济体制改革的历史经验？

　　聂高民：30年经济体制改革的历史经验中，我国在目标选择、路径特征和推进方式上积累了许多带有根本性的经验。研究报告称之“经验之本”。也就是说，这些经验来源于经济体制改革进程的本体，这些经验更接近于操作层面的感受。我们主要概括为以下六条：

　　经验首位是“市场取向是经济体制改革的必然选择”。所谓市场取向，就是充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。这是贯穿经济体制改革始终的一条主线，也是我国经济体制改革的必然选择和取得成功的基本原因。

　　我国经济体制改革最核心内容就是实现由传统的计划经济向社会主义市场经济体制的转轨。改革开放前期，尽管我们尚在进行初步探索，改革目标尚不明确，但从农村家庭承包经营开始，改革就是以引入并不断增强市场机制的作用为特征的。

　　如非公经济由“禁止”到鼓励发展、国有企业改革由放权让利、承包制到股份制、价格改革从双规制到市场定价、计划体制由指令性为主到指导性为主、宏观体制由政府直接干预到市场间接调控等等，在经济体制的各个方面，实际上都是在逐步引入市场机制，突破计划经济的壁垒。

　　第二个“经验之本”是：渐进改革路径。纵览世界各国，主要是苏联、东欧国家，曾经有过的经济体制改革主要是“激进式”改革，即对旧体制提出一揽子的改革方案，以较强的力度使旧体制在短期内完全休克，一揽子把新体制建立起来。这就好像把一座旧城一下子摧毁为平地，在短期内重建新城。

　　回顾30年，中国采取渐进式改革模式，即先确定一个基本取向和大致思路，选择一些比较容易推进且可以较快取得成效的领域，特别是从经济计划较为薄弱的环节，由易到难，由外围到核心，最后水到渠成。

　　渐进式改革之路丰富多彩，概括起来看，主要循着以下机构脉络分别展开或相互交织地展开：先农村后城市、先放权到改制、先“双轨”后“并规”、先试点后推广、先探索后规范、先“体制外”后“体制内”、先增量后存量、先重点突破后整体推进、先局部开放再全方位开放。

　　其他四个点“经验之本”分别是，改革与开放相互促进是改革向前推进的重要途径；正确处理改革、发展、稳定的关系；兼顾效率和公平；健全以市场为基础的宏观调控体系。

　　《21世纪》：进入新时期，市场取向作为改革可鉴经验的意义还有多大？

　　聂高民：随着改革开放的深入推进，我国经济发展进入了新的阶段，也出现了一系列新情况和新问题。经济发展的深层次矛盾开始凸显：内外需结构不平衡、投资消费结构不平衡、产业结构不合理、自主创新能力不强、资源环境压力日趋增大、就业、教育、医疗、住房等关系群众切身利益的民生问题反映较为突出，收入分配差距拉大、低收入群体生活较为困难。面对这些新矛盾，社会上产生了诸多讨论和争议，包括对市场取向的争议。

　　我们认为，这些矛盾和问题的产生，有发展阶段、增长方式和公共政策等多方面原因，但更主要的原因恰恰是市场经济体制不完善导致的。

　　如经济增长方式粗放、经济结构不合理，其根源在于政府职能转变滞后，企业还没有真正成为市场主体以及资源等价格改革滞后；收入分配不公很大程度上是由于生产要素市场改革滞后、行政权力干预微观经济活动过多、行政及行业垄断尚未破除等造成的；城乡区域不平衡也与统一、开放的市场体系尚未形成有很大关系；而教育、医疗等与民生相关的社会事业发展缓慢，同现行的财政体制、社会管理体制改革滞后密切相关。

　　解决这些问题和矛盾，根本出路仍然是要坚持市场取向改革思路，消除制约发挥市场配置基础性作用的各种体制机制障碍，建立科学发展观的体制保障。当然，市场机制不是万能的，需要重视弥补市场的缺陷，同时，也不可以离开市场机制的基础性作用来看待某些改革。

　　“深水区”六项改革攻坚重点

　　《21世纪》：中国的改革走了30年，有人称中国的改革已进入到以全面调整利益关系为重点的改革攻坚新阶段，即进入改革的“深水区”。未来30年经济体制改革再迈步，面临着什么样的社会条件和基础？如何研判目前的经济体制改革形势和局面？

　　聂高民：从十六届三中全会后，经济体制改革的内涵发生了一些变化，开始向纵深领域推进。新时期经济体制改革不仅有原有领域继续深化改革的问题，也产生了新的内容，新内涵来源于科学发展观，也就是说，要完善落实科学发展观的体制机制保障。

　　从新时期经济体制改革的基本领域看，主要在三个方面。一是在国家宏观调控下，更好发挥资源配置的基础性作用。也就是说，市场配置资源的目标还没有完成，这是在30年基础上的进一步完善，过去30年有些还没有触动，有些虽然改过了，还需要进一步完善。

　　二是为了转变经济增长方式，改革向促进可持续发展的深度推进。如现在新的改革试验区“两型社会”，还有财税体制改革，资源价格改革等等，就体现了这种改革向深度扩展的要求。

　　三是建立有利于实现协调统筹发展，促进和谐社会和注重民生为重点的制度保障建设。也就是说，改革要在新时期更加注重“人”的因素，重视公平正义，在分配体制、就业制度、社会保障、城乡统筹等各方面向社会主义市场经济的广度推进。

　　《21世纪》：在新的形势下，即在错综复杂的体制矛盾中，如何把改革进一步推向前进？进入改革攻坚阶段后，哪些领域是需要“啃”的硬骨头？

　　聂高民：新时期深化改革涉及面广、深层次矛盾多。在全国推进各项改革的过程中，我们必须把重点放在那些具有全局性和战略性的重要领域。未来经济体制改革及其关联性强的改革重点从六个维度展开，每个维度下，需要进行分别或相互交织的具体体制的改革。

　　第一方面，进一步完善基本经济制度。在30年后，完善基本经济制度的主要任务主要不再是从全局上调整所有制结构，而更应该重视基本经济制度内在的完善和微观主体的平等竞争效率。这一领域的改革任务仍十分艰巨。

　　包括进一步完善国有资产监管及运营体制、健全国有资本经营预算制度；推进垄断行业改革；探索集体所有制经济的多种有效实现形式；打破垄断、建立促进非公经济发展等政策。

　　第二是要建立促进发展方式转变的机制体制形成。包括财税体制改革、资源性产品和生产要素价格改革、发挥市场机制的节能减排体制，推进行政管理体制改革等。

　　这一领域的改革需要注意一点，转变经济增长方式虽然有其自身特定的内容，但关键目标还是要通过完善市场经济体制来实现，不能单就经济发展方式转变采取行政措施，那很容易走上行政手段主导的老路。

　　其三，在打破城乡二元结构、促进城乡一体化上，进行深层次体制改革。包括完善农村基本经营体制、土地流转制度改革、转移农村劳动力与户籍制度改革、农村金融制度改革、城乡劳动就业制度改革、城乡基础设施和公共服务一体化等。

　　第四个领域的体制改革锁定在收入分配和社会保障领域。这里面包含内容很广泛：建立城乡统一的就业制度；推进收入分配制度改革、完善社会保障制度，还包括卫生、教育体制改革。这是完善市场经济体制所必需的重要改革。

　　第五个重点是，要形成以自治自律为基础的社会运行机制及管理体制。这一任务在改革开放30年中已经触及，但尚未提高到战略性、全局性改革任务的位置。现在已经到了时候。具体改革包括培育社会组织、推进事业单位改革、完善社区管理制度，发展基层民主等。

　　最后一个重点是行政管理体制改革与民主法制建设。包括转变政府职能、逐步减少政府层级、合理划分中央和地方财权事权、科学决策机制、依法行政等。

　　《21世纪》：这些改革重点有梯次推进关系？其中，能不能找出最关键或最紧迫改革任务？

　　聂高民：上述六个领域都是下一阶段需要全面进行体制改革的地方。如果说是否可以排序或梯次，我认为除第五点，即形成以自治自律为基础的社会运行机制及管理体制，可能会是更长期的命题。其他五点都是近期或者说在未来10年内，可以同步推进的领域。

　　最需要破题或最为紧迫的改革战略任务是如何统筹城乡发展，破除城乡二元结构。进入新时期，改革城乡二元结构体制在深化改革中的地位日益突出。随着我国工业化、城镇化加速发展，城乡关系已经不同于改革开放前期，农村的生产生活方式也在发生着巨大的变化。但目前的问题是，我们对改变城乡二元结构的思想准备不足，思想解放不够。很多实践中已经出现的问题亟待解决。

　　《21世纪》：过去30年的经验表明，竞争性部门的改革相对较快，发展较好；但垄断行业改革比较滞后，有些方面甚至没有破题。目前各界对加强垄断行业改革呼声很高。你怎么看。

　　聂高民：从中国经济体制改革的战略层面看，垄断行业改革的地位并不是特别高，它只是一个行业范畴问题。但我国垄断行业改革滞后，导致的资源配置效率低下、分配秩序失衡等以及部分行业供给严重不足等问题，也影响了我国经济的整体竞争力和社会的公平公正。所以，这一领域确实需要加快改革步伐。

　　垄断行业改革既是国有企业改革的一场攻坚战，也是经济体制改革的一场攻坚战。至于垄断行业改革怎么改？一个核心原则是政企分开、政资分开、政事分开。形成适度有效竞争格局和有效行业监管体制。

　　自然垄断或国家经济安全需要的垄断具有一定的经济合理性，由此，垄断行业改革并不完全是为了打破垄断而改革。垄断行业改革的目标应该是建立兼顾规模经济和经济效率的有效竞争格局，打破行政垄断、抑制经济垄断。

　　如对于自然垄断性业务领域(如电力行业的输电、铁路的网络业务、车站、机场)，改革的重点一方面是结合规模经济和监管的需要，进一步将“大垄断”变为“小垄断”；另一方面是，加强对自然垄断环节的价格、质量、服务等的监管。

　　对于竞争性业务领域(如电力的发电、电信的长话、铁路和民航的客货运输服务)，应当探索形成更加充分的竞争和公平的市场。

　　另外，改革垄断行业监管体系尤为重要。如目前某些垄断行业由政府主管部门监管，集政策职能、监管职能与反垄断职能，监管角色和责任就不清。

　　寻求改革共识与动力

　　《21世纪》：有观点说，我国的改革似乎陷入了一个“悖论”：在经济形势较好的时候，改革没有动力；在经济形势较差的时候，忙于保增长，无暇顾及改革。这使体制性、机制性问题难以得到解决，并不断积累，最终将对经济产生重大影响。在当前形势下，怎样看待保增长和体制改革的关系？

　　聂高民：这是说改革本身的机制问题。这种提法并不太准确，应该说，经济形势较好时候，例如十六大以来的经济高速增长期间，我国推出了很多的改革措施。至于说改革的动力，30年来的改革开放是发展的根本动力，党和政府推进改革的决心没有动摇过，群众参与改革的积极性创造性很高，这就是改革的动力。

　　总的看，就经济发展措施看，改革所要解决的是深层问题。深层问题的解决其效力是长远的、根本的，但并不一定是立竿见影的，这与宏观调控措施不同。今天的发展成就是30年改革开放为动力所取得的，但不能认为今年的成就是今年的改革所作用的。经济形势好的时候，有些深层矛盾也更加显现，如资源环境、城乡、区域、产业的结构性协调性问题、经济社会协调问题等等。这些问题实际上一直在努力从体制机制上破解。

　　但改革的推进也必须同经济形势的要求相结合。改革要考虑经济社会平稳运行的承受力，也不能脱离经济形势来推改革。当前，经济形势出现了明显的下滑趋势，我们分析，一些在经济高速增长时难以推出的改革目前反而正是推出时机，例如，成品油价格形成机制改革和征收燃油税就是多年要改但高增长时的价格形势不适于推出的，目前正可以推出。还有财税体制改革也有类似情况。还有一些重要改革，我个人认为，在保增长形势下，有利于扩大内需，例如农村土地流转制度的改革创新、城乡统筹方面的改革有利于提高农民收入，有利于扩大城乡市场，应该更积极地推进。当前的经济形势还可能会逐步暴露我们在体制上、发展方式上一些以前并不关注的深层问题，可能成为进一步深化改革的契机。

　　《21世纪》：近些年，针对改革出现了各种讨论和争议。如何评价看待改革争议？我们应当如何取得改革共识？

　　聂高民：争论不可避免。在30年的历史进程中，对改革具体措施问题的争论从来没有停止过，无论是理论界的理性思考还是公众情绪表达，在繁芜复杂的争论和辩论的背后，都是一种对改革何去何从的殷切期待。

　　首先，争论有利于集思广益。改革以探路前行，争论就不可避免。不同意见的分歧，通过讨论可以吸取各方面的智慧，通过争论可以发现问题，可以使错误犯得少一些。改革的协调性、代表性更大一些。

　　30年来，每当改革的重要关口，都会发生激烈争论。如在所有制问题上，不论是农村家庭联产承包经营责任制，还是城市围绕股份制、以及对整个国有企业改革的争论，都有一个所有制问题、产权问题。经过对所有制结构、公有制实现形式问题的实践探索，我们在争论中不断总结提高，最终找到了合适的基本经济制度框架。

　　再如，在收入分配问题上，改革从打破大锅饭开始，又在发展基础上治理分配不公，其间经历了多次激烈争论乃至统一认识，推动改革的进程。包括对“效率优先、兼顾公平”，“让一部分人先富起来”，“生产要素按贡献参与分配”等重大问题，改革就是在这些问题的争论中前进和提高的。

　　另一方面，面对争议，也要敢于排除干扰，坚决推进改革。我国改革发展的问题错综复杂，许多问题并非一时能够争论清楚。但是，不改革就没有出路；改革不能丧失历史机遇，停顿倒退，矛盾会进一步积累，风险更大。许多改革并不可能完全取得一致意见，关键时刻必须排除干扰，坚定不移地推进改革。

　　如20世纪90年代初期，“姓社姓资”问题争论激烈，改革何去何从？邓小平提出“不争论”，把改革开放的进程再次推向高潮。改革走到今年这一步，经济社会快速发展。但同时也显露出历史深层问题，如民生问题凸显社会问题增多，收入分配差距拉大等。这些问题自然会引发对改革的反思和不同认识，其中包含着许多可以吸取的意见和智慧。面对新问题，只能依靠继续深化改革，扩大开放，促进发展才能解决。改革仍是动力。