本报记者 王世玲

　　从2005年起，中国被认为进入“全面改革的攻坚阶段”。在全面攻坚之时，行政管理体制改革被认为是首要改革任务。

　　当前我国宏观经济的困难暴露出在经济高速增长下所掩盖的制度性问题。汪认为，要解决这些问题，必须深化政府自身层面的改革和政治层面的改革来应对这场危机。无论是市场化改革、社会管理体制改革，还是政治体制改革都依赖于政府转型。

　　“政府公权力的行使要得到有效控制和监督，这样才不会最终影响其他领域的改革的效率。”汪玉凯说。

　　经济危机不能只靠经济来解决

　　《21世纪》：在当前全球经济危机下，各国都采取了相应救市措施。对此，最近在国内出现了有关中国发展模式的讨论。有观点认为，市场经济的“老巢”都出现了问题，采取的措施也是用国家力量来挽救。您如何判断？

　　汪玉凯：从政治视角观察，我认为，经过30年的改革与发展，中国实际上已经形成了较为独特的政治模式。如果把这一模式高度抽象，似乎可以归纳为“执政党主导的国家治理模式”，其内涵主要有三：一是基于市场经济、体现党政一体化的公共治理模式；二是基于现代法治、体现人民当家作主的民主政治模式；三是基于多党合作、体现共产党执政的协商政治模式。

　　很明显，以上述政治模式所构成的政府管理体系、架构，无疑具有其一定的优势，比如，有强大的组织动员能力，对社会有比较强的控制能力，也可以整合各种力量办一些大事等。

　　但也应当看到，目前中国政治模式中有关对公权力的监督和制约，确实难尽人意。尽管理论上几乎完美无缺，如执政党的监督、权力机关的监督、司法监督、舆论监督以及民众的监督等，但在现实操作中，仍需不断加强。

　　政府存在的这些问题，都会对我们的救市行动、刺激经济的最终结果产生深刻影响。如果找不出有效的制约的制度设计。我们救市也好，保增长也好，会产出很多很危险的负面效果。

　　行政体制改革五大重点

　　《21世纪》：你认为，行政管理体制改革在政治体制改革中扮演着什么角色？如何评价目前这一改革任务的进展？

　　汪玉凯：2003年新一届政府组成以后，围绕行政管理体制改革与政府自身建设进行了一系列改革。其中，行政管理体制和政府自身改革各有五项。行政管理体制改革的五个重点是：

　　一是政府机构改革。本届政府所推行的改革，主要是针对政府管理中存在的某些突出问题展开的。其目标是，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平。

　　二是把加强政府的社会管理和公共服务职能作为转变政府职能的重点。转变政府职能一直是中国行政改革的核心问题。

　　三是加大行政审批制度改革的力度。深化行政审批制度改革，是行政体制改革的重要内容之一，也是转变政府职能的重要条件。本届政府在上届政府推进审批制度改革的基础上，继续把行政审批制度改革作为行政体制改革的重点。

　　四是乡镇改革以及城乡一体化的改革示范。加强乡镇改革，是解决三农问题的重要环节，本届政府除了继续推进以减少和合并乡镇数量为重点的改革之外，主要是为了贯彻中央提出的建设社会主义新农村战略，把乡镇改革放在解决中国长期存在的城乡二元社会结构的高度加以推进，并选择重庆、成都等地区进行这方面的改革示范，为解决长期困扰中国的城乡二元社会结构和实现城市化的路径，积累经验。尽管这项改革实施的时间还不长，但意义深远。

　　五是进行省直管县的改革试点。为了强化县(含县级市)在整个经济社会领域的重要作用，中央在一些地方进行县级财政直接对省的改革示范，并为将来实行省管县积累经验。

　　行政管理体制改革要衔接政治体制改革

　　《21世纪》：行政管理体制改革的未来突破口在哪里？有人说是审批制改革，有人说是财税体制改革，有人说是行政层级扁平化等。您对未来行政管理体制改革的系列思路和想法是什么？

　　汪玉凯：如果仔细分析党的十七大对行政管理体制改革的总体部署和要求，可以看出，中国政府改革要实现历史性跨越，至少要满足以下条件：

　　一是要制定出一个好的总体改革方案。中国过去行政体制改革中最大问题之一，就是缺乏整体规划，头痛医头，脚痛医脚，改革方案不具备权威性和长期性。以至于到现在，我们政府的整体组织架构、权力结构，依然还没有相对稳定，形成一种有效的治理结构。

　　因此，这次行政管理体制改革成功的条件之一，就是要制定一个行政体制改革的总体规划，要明确未来中国行政管理体制的组织结构，政务部门、社会事务部门、经济事务管理的总体数量，决策部门、执行部门、监管部门的法律关系等。如果不能对这些关系政府管理组织架构、规则、程序、运行机制等重要问题做出总体规划，就很难使改革取得突破性进展。

　　其次，要在权力的约束和制约方面取得突破。中国政府管理目前面临的重要问题，就在于至今我们仍然没有确立起、甚至没有找到一种十分有效的对公共权力的约束和制约机制。

　　就目前政府权力运行的突出问题而言，行政体制改革最关键的要解决三个问题：一是如何从政府权力的组织结构上，真正建立起决策科学、执行顺畅、监督有力的权力结构，实现决策、执行、监督既相互协调又相互制约的目标，这就意味着我们似乎要改变传统的一些思维，要在政府权力的组织架构上有比较大的结构性调整，并使其逐步走向法定化。

　　二是如何有效地制约和约束部门利益，解决目前包括事业单位在内的公共部门普遍利益泛化的问题，从长远来看，如果我们的政府部门不能从根本上克服与民争利的问题，公共政策制定中的公平、公正的问题，以及规范政府行为的问题，就不能说我们已经找到了对公权力的有效制约的途径问题。

　　三是在行政体制改革中，建立权力制约机制，必须有政治体制层面改革的配合，如果没有更重要政治层面改革的推进，行政体制改革是很难孤军深入的。就当前来说，从政治层面解决对政府权力的有效制约，最终可能是要解决“四权”的问题。这就是张扬民权，规范党权，废除特权，约束公权。如果不能在这些基本的方面有所突破，光靠行政体制改革解决对政府权力的有效制约可能是比较困难的。

　　《21世纪》：今年启动的以“大部门”建制为核心的机构改革，被看作是新一轮行政管理体制改革的先声。您如何评价此次大部制改革？下一步行政管理体制将如何在大部制基础上迈开步伐？

　　汪玉凯：本次大部制改革能否成功，将直接影响整个行政管理体制改革的成败。看大部制改革是否成功，就要看是否能解决好以下几个关键问题。

　　一是，大部制能不能有效遏制部门利益？大部制机构设置有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题，通过改变组织形态来加以抑制。过去部门之间职能交叉，决策周期长，制度成本高，协调沟通困难，原因就在于受到了部门利益的严重影响，所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”，导致政府运行成本太高、效率太低，甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。但有人担心，大部制改革可能把分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。如果一个部门变为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难。

　　二是，大部制改革是否可能牵动政治体制改革？如果没有政治体制改革推进，真正的大部制也许很难确立。从更深层次来看，大部制改革的思路和方向，最终必然会涉及和涵盖到党政、人大等系统，因此是跨党政的，甚至要考虑党的权力和政府权力的对接，这个问题非常关键。