民航业改革：动用市场之手还是政策之手？

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　面对空中交通的拥堵，是应该让航空公司在市场竞争中自然调整资源配置，还是继续用行政管理之手强行调控？

　　★ 文/陈晓舒

　　8月6日，备受瞩目的“京沪空中快线”处女航显得相当不顺，受当日北京雷雨影响，18个航班延误，2个航班被迫取消。正准备第二天从上海到北京出差的曾恬看到这则消息便痛下决心投奔了“铁老大”。

　　曾恬告诉记者：“我询问了8月7日上海到北京的航班，几乎都是全价票。又那么容易误点，还是坐火车保险。”这条平均半个小时一个航班的“空中巴士”从运营之日起就经历价格联盟嫌疑、航班延误风波，饱受诟病。

　　幸运的是，这条占整个民航旅客运输量2.98%的黄金航线，由于其一直以来较高的上座率，避免了8月15日民航总局调减航班的“劫难”。

　　空中“限行”

　　据中国民航总局官方网站披露，从8月15日起，调减首都国际机场每日高峰时段的国内航班，第一批调减48个航班，调整时间大约为半个月。其中国航、东航、南航各10班，海航8班，上航、山航、深航、厦航、川航各1班。

　　对此，民航总局的解释是：“为抑制航空运输发展过快的趋势。”据统计，目前首都机场日航班起降为1150架次，相当于平均每一分钟就有1架飞机起降。2006年首都机场的旅客吞吐量4865万人次，位列全球机场旅客吞吐量前十。2007年预计服务旅客5500万人次，2008年将服务6600万人次。

　　在3号航站楼尚未投入使用之前，首都机场设计的年旅客吞吐量仅为3500万。面对2007年上半年已达的2600万人次客流量，首都机场已经濒临超容量运转的境地。

　　为此，民航总局制定的目标是：今年10月底之前将首都机场航班总量调减为1050架次/日，小时高峰58架次；11月至2008年3月底调减为1000架次/日，小时高峰55架次。

　　尽管从8月15日至10月27日，仅三大航空公司往来北京的航班就将调减336个。然而，大多航空公司仍然选择“忍气吞声”，国航一位负责人告诉记者：“调减不仅会提高航班上座率，同时也利于保障高峰时段的航班准点率，避免航班延误。”

　　而早在8月2日，民航总局对7月31日首都机场4个延误接近或者超过10个小时的航班(CA1295、CA4172、MU5458、CA984)进行了制裁。东航、国航各一个航班因受到两次黄牌警告被取消航班经营权。

　　对于此次调减，业内人士分析说，80%以上的航班延误是由于天气、空管等不可抗力造成，仅有不到20%是航空公司自身原因造成。因此民航总局此次“发威”是醉翁之意不在酒，真正的原因可能是中国的天空已经开始拥堵。

　　行政手段破题？

　　申银万国航空分析师朱安平对本刊分析，民航总局调减航班的举措是由于国内民航业正处于竞争激烈、迅速发展的过程，地面及空域资源运行已经逐渐饱和，航空业基础设施建设落后制约民航业继续发展。

　　民航总局相关负责人也不得不承认，近年来，我国航空运输保持16%以上的年均增长。今年以来，航空运输总周转量累计更是同比增长19.6%，达到近年来的最高水平。伴随着行业的快速发展，专业技术人员、空域资源和机场保障能力不足等问题却日益凸显。

　　因此，中国民航总局发出了另两道“金牌”：在2010年之前暂停受理设立新航空公司的申请，对设立新航空公司增加更加严格的审批条件。同时，明确7项严格的监管条件，严控航空公司运力增长。

　　然而，现时的情况却是，随着航空总量的扩大和航空需求的增长，中国民航业逐年加速飞机引进以保障其需求：2004年净增90架、2005年净增109架，2006年净增135架。中国商务部部长薄熙来曾经表示：“到2010年，中国航空市场预计还需要500架飞机；到2020年，还需要2000多架。”飞机制造商美国波音公司总裁更是预计，中国在20年内，需要3000架飞机。

　　据此，安信证券航空分析师邓红梅认为，在民航需求快速增长的背景下，民航总局严控航空公司运力增长，是明显有悖市场规律的供给调控措施。

　　法新社报道，中国民航管理部门最近出台了一系列措施给空运发展降温，但并未解决问题的根本——在有限的空域中有太多的飞机。如何保障在有限的空域中，飞机能够安全的飞行，这的确是对中国空中管理系统的一次考验。

　　空管革命

　　这一次，民航总局从技术角度，针对解决空域资源的不足，减少因流量控制造成的航班延误，制定了解决方案。方案确定了我国新的飞行高度层配备标准：在现行8400米以下飞行高度层实行300米垂直间隔、8400米以上飞行高度层实行600米垂直间隔的基础上，缩小8400米至12500米高度范围内飞行高度层垂直间隔。

　　这也就意味着，从今年11月22日起，8400米至12500米高度范围内的飞行高度层将由7层增加至13层，通过增加空中道路的层数来增加空中交通的流量，空域资源将增加近一倍。 在欧洲，实施这种缩小垂直间隔的初期就收到了显著的效果，整个空域的流量增加了20%左右。而且，缩小垂直间隔后，小于500海里的短途航班燃油效率可提高0.7%，中长航线的航班可提高1%。

　　当然，除了在空管技术上的改进，现阶段，中国比欧美国家还要多走的一段坡路便是空管制度的改革。

　　根据民航总局空管局的数据显示，在航空公司不正常航班中，由于空管原因(流量控制和航空保障)导致的比例在15%～20%左右。因此，民航空管系统开始从制度上解决空管效率不高的问题，空管体制改革从今年5月开始，预计9月份之前完成。

　　据了解，此次改革的基本思路是“政事分开、运行一体化”，即民航总局空管局、地区空管局的空管行业管理职能与运行职能实行分离。行业职能交由总局和地区管理局行使；总局空管局和地区空管局行使业务管理与运行职能，实行垂直管理、一体化运行。

　　7月9日，民航空管体制改革试点工作在中南地区率先完成；7月26日，西南地区成为继中南地区之后第二个完成民航空管体制改革的地区；8月9日，民航西北地区空管体制改革也顺利完成；8月16日，民航东北空管局揭牌，成为第四个完成空管改革的地区。

　　中国式改革

　　从世界各国的航空业发展历程中可以证明，放松管制是产业发展的必然取向，也能使消费者受益。统计显示，由于取消管制，在20世纪80年代航空业为乘客节约了1000亿美元的票价，每年为社会带来200亿美元净收益。

　　而在中国，2002年10月11日，中国民航六大集团挂牌成立，与中国民航总局脱钩。宣告了中国自2002年起实施的第三次民航体制改革。这项改革涉及1500多亿元资产、8万多人的变动。

　　最终以中国国际航空公司、中国东方航空公司、中国南方航空公司为基础组建的三大航空运输集团，其资产总和占据中国民航总资产的80%，开始了民航业“三头垄断”的历史。

　　接下来的两年中，民航总局又将除北京首都国际机场、西藏拉萨机场外的90个民用机场的管理权、相关资产、负债和人员一并划转所在省(区、市)管理。机场下放后，以省(区、市)为单位组建机场管理公司，实行企业化经营。这场改革涉及约400亿元资产和近5万名人员的变动。

　　至此，民航三级行政管理体系已转变为两级管理。中国民航总局向结束集裁判员和运动员于一身的时代又近了一步。2002年的改革，成为中国民航业市场化真正的开始。

　　但现在，又一场改革的脚步在临近。面对空中交通的拥堵，是应该让航空公司在市场竞争中自然调整资源配置，还是继续用行政管理之手强行调控？