构建跨界水污染防治网须实行五个重要转变

　　目前，国家已把加强水污染防治放在切实解决六大突出的环境问题之首，并部署了当前和今后一个时期的水污染防治工作。如何构建有效的跨行政区水污染防治合作机制，多年从事环保宏观政策研究的浙江省嘉兴学院经济研究所所长虞锡君教授接受记者采访认为，必须推进防治机制的五个重要转变。

　　跨行政区包括跨省、跨市(地级市)和跨县三个层面，目前最难解决的跨界污染是跨省界之间的污染问题。虞锡君教授说，水的无地界性要求流域内各行政区政府必须联合起来，把全流域作为一个整体空间来考虑合作治水，才能使生命之河永续长存。我国目前的环保管理体制是典型的“科层结构”，其基本特征是按政府层级构成垂直领导，按行政区域划分管理权限。这种管理体制已不适应现今以流域为整体综合治理的水环境保护的客观要求。以太湖流域为例，相关行政区域有上海、杭州、苏州、无锡、常州、镇江、嘉兴、湖州八个市，分属于沪、苏、浙三个省市，之间缺乏一个有效的流域管理机构。现隶属于水利部的太湖管理局，只能实行单项管理，无法承担跨部门、跨区域流域性问题的综合协调与管理任务。目前单纯的科层治水结构导致“市自为战，县自为战”的水污染防治格局，大大降低了防治效率。

　　改革和突破的方向，可以流域为单位，设立由相关行政区政府领导成员组成、上级环保部门参与的专门委员会，作为流域水环境保护和建设的权威机构，下设办公室具体操作。上级环保部门参与有利于贯彻上级政府的环保政策，有利于协调各地关系。地方政府拥有区域内人、财、物资源的相应配置权。这种以流域内地方政府联盟为主体的新管理体制，既保留和发挥了“科层结构”的积极作用，又加强了流域内相关行政区“网络”的横向交流和合作，应该成为流域水污染防治管理体制创新的目标模式。

　　责任主体：应转变为企业与地方政府两个主体

　　现行的水污染防治制度，责任主体仅锁定在工商企业，只重视对污染企业的管制和监督，而缺乏对行政区域及其地方政府相应的科学考量和奖惩机制。

　　近年来跨界水污染事件频发的事实证明，地方政府在水污染防治责任主体上的缺位是水污染形势严峻的重要原因。

　　改革的方向，应把工商企业和地方政府共同作为水污染防治的两个责任主体。企业对自身的污染行为负责，并承担相应的法律责任和经济责任。地方政府对所辖行政区域的水污染状况负责，造成水污染超标的行政区政府必须承担相应的法律责任和经济补偿。一旦地方政府真正成为水污染防治的责任主体，其治污行为就有了新的动力，当地政府与污染源的关系、邻域上下游之间的关系就会发生实质性变化，水污染防治就会出现新局面。

　　调控机制：应转变为“三位一体”的新机制

　　我国现行的水污染防治调控机制偏重于突击性的“环保风暴”，偏重于被动性的末端治理和事后性的事故处置。这种单一的行政手段在环保的初始阶段是必要的，但时至今日，传统的水污染防治调控机制已经不适应环境保护的历史性转变，必须实行创新性改革。美国水污染控制法的调控机制值得我们借鉴。

　　美国水污染控制立法已经有100多年的历史。从1899年的《河流和港口法》到2002年11月新修订的《联邦水污染控制法》，经历了一个逐步完善的过程，并最终形成了以“命令控制”为主，以“经济激励”为辅，以“公众参与”为补充的“三位一体”水污染防治调控机制。命令控制机制是美国水污染控制机制的主导，表现为由联邦机构制定水污染控制的基本政策和污水排放标准，由各州负责实施。经济激励机制表现为水污染防治中的排污权交易制度，这是一种基于市场的政策工具。但由于水污染成因的复杂性和经济刺激作用的不确定性，这种手段尚不能成为水污染控制的主要手段。公众参与机制是前两种机制的有益补充。在美国，环境运动、立法听证制度、公民诉讼制度是公众参与的主要表现形式。根据我国的实际，借鉴美国“三位一体”的水污染防治调控机制的做法，很有必要。

　　邻域关系：应转变为跨行政区合作防治水污染

　　目前，由于利益机制的驱动和小农生产方式的惯性影响，邻域之间的水污染防治存在着两种不良倾向：一是各家自扫门前雪，缺乏流域内的跨行政区合作，使水资源保护和修复的配置效率不高，浪费了社会资源。二是以邻为壑，利己损人。有些区域以水污染为代价，发展污染项目，甚至把污染项目选址在邻域下游交界处，在发展当地经济的同时，严重污染了邻域下游，形成跨界水污染。

　　近年来，一些先进地区开始探索构建跨行政区水污染防治合作机制。广东省最近出台了水环境管理方面的重要法规——《广东省跨行政区河流交接断面水质保护条例》，这是我国首部关于跨行政区水污染防治的专门法律。浙江省2005年颁布了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，着重设计了支持江河水系源头地区、重要生态功能区和欠发达地区经济社会发展的制度安排。

　　总结各地的实践经验，跨行政区水污染防治合作机制应包括五个方面的主要内容：一是建立交界水质联合监测机制，这是水污染合作防治的基础。二是建立流域环保信息互通机制，其中最为关键的是邻域上游地区增设水污染企业时，应及时向邻域下游通报信息，并征求其意见。三是建立水环境保护联合执法机制，包括常规性的联合检查机制和突发性的水污染事故联合处置机制。四是建立水污染防治基础设施的共建共享机制，这里所说的基础设施，特指跨行政区域的污水治理工程和饮用水引水工程。目前存在着一种不良现象，跨行政区水污染防治工程远不如跨行政区防洪抗灾水利工程得到重视，这是今后必须下大力气解决的薄弱环节。五是建立流域水生态补偿机制。

　　治污方式：应由分散向相对集中治污转变

　　分散治污方式存在着多方面的弊端，如污水处理设施难以得到优化配置，排放废水难以稳定达标，监督成本很高等等。随着企业空间集聚度的提高，特别是生态工业园区、生态市县等新规划的实施，一些地方水污染治理方式发生了革命性的变化，这种相对集中的治理方式已在上海、浙江、江苏等发达地区的城镇推进，收到了比较好的效果，为全国其他地区提供了初步的经验。

　　相对集中治理污水模式有三个主要特征：其一，政府统一规划，城乡统筹建设。统筹的区域范围因地制宜，有些以县域统筹为宜，有些以地级市、甚至跨省统筹为宜。污水处理网络不但覆盖已经形成的区块，而且要覆盖规划期内将要形成的区块。其二，打破行政界限，区域合作治水。相对集中治理污水系统宜采用共建集污管网、集中定点处理、达标排放的运行方式。这一系统的建设必然会超出一个乡镇、甚至一个县(市)的范围，追求资源的合理配置。其三，创新体制机制。如浙江海宁市组建城乡供水和污水治理一体化的水务集团公司，按照污染者付费原则，采取市场化方式运行。