城镇化超速：冒进与虚假并存（2007-08-17 09:45:23）

　　对话来由：近年来，我国工业化的发展速度很快，推动并实现了大规模的城镇化。城镇化推动了我国经济和社会的发展，在一定程度上改善了居民的生活条件。但超速的城镇化也引发了一系列的问题，甚至有专家以“触目惊心”来形容大规模占地、毁地的现象。那么，我国“冒进式”城镇化具体表现在哪些方面？为什么会出现这种“超速”发展？用什么方法加以解决？有关专家提出了他们的看法。我国城镇化率存在水分记者：2006年底的有关数据显示，全国有设市城市661座，2．1万个建制镇，城镇建设总用地达到3．46万平方公里，城镇化水平更是高达43％，达到中等发达国家的基准水平。对此，有人认为我国城镇化出现了“冒进式”的发展态势。面对一些人的质疑，我们应该如何看待当前的城市化发展进程？为什么会出现这种现象？姚士谋（中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员）：我国城镇化率从20％到40％只用了22年，这个过程比发达国家平均快了一倍多。1995至2005年期间，全国城市化率每年提高达到1．4个百分点。但是，2005年我国43％的城镇化率是“虚假”的。因为，其中包括了1．3亿“农民工”和他们的家属，这些人与真正意义上的市民还有相当大的差别。主要问题出在“土地城镇化”的速度太快，农民的土地被城镇化了，而农民及其家属却未被城镇化。另外，43％的城镇化率还包括了一些城镇通过行政区划调整，扩大辖区面积而带来的结果。但这些“城镇区域”的产业结构并未转型，缺乏产业支撑力，也基本上没有城镇的基础设施供应，实际上仍然是农村。我国虚高的城镇化速度和城镇化率，有很突出的人为拉动的因素，在相当程度上脱离了国情，脱离了客观规律。李国平（北京大学政府管理学院教授）：近年来，我国城镇化速度加快，全国城镇化率每年提高一个百分点以上。我国现阶段许多方面都很难支撑这种过速的城镇化，如城市基础设施、城镇工作岗位、城镇住房等都不能与之适应。同时，我们也应该注意到这个城镇化率是有水分的，因为农民工也被统计为城镇人口，但实际上他们并没有与城市融为一体，这是“虚假”的城镇化。另外，我国城市空间扩展过快，城市建成区面积增长速度大大高于城市人口增长速度，呈现出粗放式城镇化现象。巨大的城乡差异导致大量人口流入城市。城市中就业机会相对比较多，而农村等外围地区没有得到较好发展，人们不得已才选择大量涌入城市。我认为这是城镇化速度过快的主要原因。另外还有很多城市受政绩观和经济利益的驱动，在城市发展和建设中热衷于“大手笔”、“大规划”，通过扩大城镇规划面积带动土地开发进而获取更大的土地增值和土地收益。“冒进式”会对资源、环境等造成负面影响记者：很多专家提出控制城镇化速度，是因为“急速的城镇化”在很多方面给国家造成了负面影响。那么，“冒进式”城镇化究竟会带来哪些具体的危害？姚士谋：近年来，我国众多的城镇化地区资源、生态和环境状况严重恶化。自然环境基础不能支撑这种“急速城镇化”和空间蔓延式大扩张。2003年，全国70％城镇缺水，90％的城镇水域和65％的饮用水源受到不同程度的污染，90％的城市沿河水域遭到污染，而全国的污水处理率却只有36％。另一方面，“冒进式”城镇化给城镇就业问题带来了巨大压力。我国城镇化进程需要与产业结构及其转型的进程相适应。近年来，城镇化发展和就业人口的增加越来越依赖第三产业的发展。但是，由于人口基数特别大，平均每年一个百分点的城镇化率增长，就业岗位就要求增加800万至1000万。第三产业的发展空间也无法持续提供这个就业岗位规模的大部分。近年来，我国城市就业问题突出，表明城镇化速度和规模已经超出了产业发展及其规模的支撑能力。在城市用地方面，上个世纪90年代以前，我国城市人均占地普遍偏低。十多年来城市人均占地很快达到110－130平方米的高水平。这个水平，是大多数人均耕地资源比我国多几倍乃至十多倍的发达国家的水平。然而，在城市占地大规模扩张的同时，城市用地结构出现严重问题。很高的城市人均综合用地指标，并没有普遍给大部分市民带来生活空间的扩大和改善。也就是说，那些超豪华的大空间，有多少老百姓能够用得上值得反思。李国平：我认为影响主要表现在两个方面：第一，由于现在的产业结构和城镇发展难以支撑近年来的“过速城镇化”，一旦经济结构或发展速度进行调整或回归到合理水平，不能消化吸纳快速进入城镇的农村人口，这批人可能会成为城镇失业人员（而他们中的部分人在农村也由于各种原因失去了土地），从而对于社会稳定和协调发展产生不利影响；第二，过速的粗放式城镇化导致大量土地被城镇占用，使农用地面积减少，将直接影响到我国的粮食安全，这点显得尤其重要和紧迫。因地制宜制定发展战略记者：面对严峻的形势和可能造成的影响，有什么具体方法可以有效地解决或遏制这种“冒进式”的城镇化？姚士谋：首先，要在客观认识我国国情的基础上，对城镇化发展水平进行科学的分析和预测，设定各个发展阶段比较适宜的城镇化率，对于不同区域的城镇化发展速度应该有所差异。同时，要力争做到城镇化发展水平与水土资源和环境承载力、城镇产业结构转型和吸纳新增就业人口能力、城镇实际吸纳农村人口能力保持一致。其次，要建立完善的、有指导作用的管理制度。在城市规划建设方面，以单位ＧＤＰ的资源占用、资源消耗和人均ＧＤＰ等来代替一个ＧＤＰ的单项指标极为重要。这样可以将ＧＤＰ与人口和土地指标结合起来，使地方政府失去把人口和土地规模做大的动力，有利于城市的高密度和高效率的规划和建设，也有利于促进各地按照不同地区的自然资源条件与环境承载能力，实现“一方水土”与“一方经济”、“一方人口”的协调。再次，改革城乡二元化的土地管理制度，充分发挥市场管理的重大作用。进行农村集体土地的产权改革，通过法律手段保护农民的土地权益，逐步解除对农村集体土地所有权的限制，实行农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”。提高农村土地征用价格，缩小由于土地征用的双轨制而造成的征地价格与出让价格的差异。李国平：要从根本上解决这种过速的城镇化，我认为首先要缩小城乡差别，例如可以通过加快新农村建设发展手段等方式；其次要建立更严格的土地供应等相关制度，不能放任其城镇蔓延式粗放发展；第三，改变目前许多地方盲目追求城镇化的倾向，不应将“城镇化水平”作为政绩考核的指标。城市发展应处理好与文物保护的关系记者：随着城市建设的快速推进，一些城市在规划发展中缺乏有力的文物保护，结果终结了一个城市文化积淀的传承。我们该如何解决城市建设中的开发与保护问题？周静敏（日本千叶大学建筑学博士、五洲工程设计研究院副总建筑师）：我们的城市发展很快，城镇化的速度也很高，但目前的城市规划并没有适应这个发展速度，也就是说我们没有建立一个“先规划，后建设”的良好基础。这一点是我们城市发展过程中所有问题的根源，建筑文物、历史遗迹的保护也是如此，如果没有建立一个完整的科学的系统，也没有很具体的法令规范和措施，就很难谈到城市的健康发展。我认为城市的发展和建筑文物的保护是一体的，不存在矛盾。对建筑文物“保护”的理解应该是“发展”的，要谈“保护”就不能避开“发展”，这两者是共存的要素。比如我们在北京旧城的更新改造中，不可避免的要遇到一些街区、建筑的保护问题。首先我们应该对有文物古迹的地区要坚持鉴定、规划、设计、实施和再保护发展的框架体系。我们现在的通常做法是缺少鉴定，尤其忽略了再保护发展的环节。同时，要借鉴国外经验对建筑文物加强有效的利用。国外许多城市并没有把古迹修缮后一味地供在那里，而是有效地利用，使其在新的时代体现新的功能。比如加拿大蒙特利尔的两个大的市场，都是在保留了旧建筑的外观和主要结构的基础上改建而成的。从外观上看，他们仍然诉说着原有的历史，而内部又在现代城市生活中得到了充分的利用。[][41]