质量技术监督行政强制执行问题的探讨

　　质量技术监督作为国家行政管理的职能部门，其行政职权的行使和行政职责的履行必须以国家强制为保障。针对形形色色的违反质量、标准、计量、认证认可等法律法规的行为，质量技术监督必须以国家强制对其进行规范以保障维护社会主义市场经济秩序的有序进行，行政强制执行的有效实现是质量技术监督实施行政管理、实现行政目的、保证行政效率的有效手段。另一方面，行政强制行为涉及对公民的人身权和财产权的限制，并有很强的强制性和即时性，易对公民、法人及其他经济组织的合法权益造成侵害，建立和完善行政强制执行法律制度，规范和确保行政强制执行，既是依法行政的需要，也是保护公民、法人和其他经济组织合法权益的需要。本文从提高行政执法效能的角度，探讨质量技术监督行政强制执行问题。

　　一、行政强制和行政强制执行

　　行政强制，是指行政主体为实现一定的行政目的，保障行政管理的顺利进行，对行政相对方人人身及财产自由、行为等采取的强制性的具体行政行为的总和。包括日常行政管理需要采取的行政手段、对涉嫌违法行为采取暂时控制性的强制措施、对违法行为的行政处罚等。

　　行政强制执行，是指公民、法人和其他组织拒不履行法律规定作为或不作为的义务和行政决定设定的新的义务，行政机关或人民法院依法采取强制措施，迫使其履行义务的具体行政行为。

　　行政强制执行的特征：

　　1、行政强制执行的前提：行政强制执行以行政相对方不履行法律规定的义务和行政机关依法设定的新的义务为前提；

　　2、行政强制执行的主体：根据法律、法规的规定，行政强制执行的主体有两类，一种是行政机关依照法律、法规的授权对行政相对方直接采取强制执行措施，另一种由行政机关向人民法院提出强制执行申请，由人民法院执行；

　　3、行政强制执行的客体：行政强制执行的客体可以是物，也可以是行为，还可以是人；

　　4、行政强制执行不允许进行执行和解。所谓执行和解就是指在指执行过程中，申请执行人和被申请执行人自愿协商，达成协议，解决争议，从而终结执行程序。在民事强制执行中，执行和解是法律允许的，但是行政强制执行，法律则不允许执行和解。

　　行政强制是推进行政监管的重要手段，行政强制执行是实施行政强制的根本保障。我国现行的行政强制制度是以申请法院强制执行为主，行政机关自己直接执行为辅的制度。质量技术监督直接强制执行只有处罚，有条件地将不符和要求的产品、原辅材料、生产工具等予以查封、扣押。

　　二、质量技术监督行政强制执行中的困惑和问题

　　质量技术监督肩负着综合监管和行政执法的重要职责，为预防、制止或控制危害社会主义市场经济违法行为的发生，必须确保其行政强制行为的有效实施。笔者作为质量技术监督的基层执法人员，在实际的执法中，感到行政强制执行难，困扰着质量技术监督职能的履行，行政强制执行在制度上和实践中存在一些问题。

　　1、行政强制措施的设定权不明确。设定质量技术监督行政强制措施的有法律、法规和规章，行政机关的权力是国家赋予的，行政强制措施作为行政机关重要的职权，在部门规章中自我设定行政强制措施显得有些尴尬，如原国家质量技术监督局颁布的<关于实施《中华人民共和国产品质量法》若干问题的意见>中“关于行政强制措施的实施查封、扣押的规定的期限为三个月；对于产品的安全使用期或者失效期不足三个月的，查封、扣押后的处理不得超过产品的安全使用期或者失效日期。因案情复杂等情况质量技术监督部门需要延长查查封、扣押期限的，应当报上一级质量技术监督部门批准”。在实际执行中就感到有些名不正言不顺，而且在这样一部规章中的条款能否作为执罚的依据尚待商榷。这种由部门规章自行设定行政强制执行措施做法，使行政机关行政强制权大打折扣。面对零乱的行政强制权的设定和或强或弱的行政强制权，执法人员容易凭经验、凭感觉、凭需要而不是根据法律、法规采取相应的行政强制措施，造成乱作为。

　　2、行政强制行为缺乏应有的法律的保障。如质量技术监督行政执法人员依法行使职权，有关当事人应当接受和给予协助，但在实践中拒绝检查、抗拒执法的现象时有发生，实际中登记保存、封存、查封、扣押等行政强制措施无法正常实施。对此，有关法律没有赋予质量技术监督行政执法人员对抗拒监督检查行为直接给予制裁的权力，面对这类情况的违法行为，执法人员束手无策、望洋兴叹，使监管无法进行。虽然法律规定对抗拒、阻碍依法执行公务的，可以移送公安机关依据《治安管理处罚法》处罚，但在行政执法实践中行政机关感到这种“移送”是那么的“遥远”，只能是“望梅止渴”。对没有实施暴力的拒绝、抗拒监督检查行为，如其移交公安机关处罚，不如同时赋予行政机关直接处罚权力，由行政机关直接依法制裁。另外，现行的质量技术监督直接强制执行的手段软弱，很难实现行政强制执行的终结。

　　3、行政强制的“软”也在一定程度上导致行政强制的“滥”。由于质量技术监督行政强制执行的局限性和客观因素造成的行政决定的执行难，行政执法人员为了实现行政目的，正门行不通，走偏门强行推进，这种做法在我们这样一个人治气氛较浓的国家的实践中显得十分凑效。这就可能造成了行政执法人员行政强制思想上的错位和手段上的不规范。如质量技术监督工作人员经常参加的地方政府惯用的组织多个行政机关(甚至包括非行政机关)开展的集中整治行动，就是因为行政机关的强制执行的手段有限，只有靠多部门、多人员的气势强力推进行政监督，在这样的整治行动中，往往强调的是结果，而不顾过程，其中的方式和手段能否确保依法行使是可想而知的。另一方面，行政强制的“软”使行政处罚变成“行政协商”，处罚也流行了“折扣”，因而行政执法中常常出现讨价还价的场面，失去了法律的尊严。

　　4、申请法院强制执行不畅。申请法院强制执行作为行政机关最终最有力的强制执行手段，在实践中存在不少问题，一是程序繁琐，时间长，特别是申请法院强制执行需在行政决定的法定起诉期限届后(一般三个月后)，时间拉得过长，容易造成执行难，影响行政效率；二是法院在处理行政强制执行案件中随意性较大，也不能保证行政决定执行的及时和到位，有时客观上实行了执行和解；三是由于部门利益，法院向行政机关收取费用，申请强制执行还可能增加行政机关额外开支，行政成本的增加造成行政机关往往不愿向法院申请强制执行，还不如用“土办法”好。

　　5、行政处罚文书的有效性与申请强制执行的矛盾。依据《行政处罚法》，行政处罚文书一经下达就是有效的法律文书，当事人应当在规定的期限内自觉履行，当事人对行政处罚不服申请行政复议或是提起诉讼的，行政处罚不停止执行。按照《行政处罚法》，当事人逾期不履行行政处罚决定，行政机关主要依靠申请法院强制执行。然而，《行政诉讼法》第六十六条：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在规定期间不提诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”，这就意味着行政机关实施行政处罚必须在处罚决定送达之日起三个月后才能申请法院强制执行，这显然不利于对违法行为的及时制止和查处，其负面影响是显而易见的，并可能造成违法行为的延续危害和违法者逃逸处罚。同时，行政机关为了确保行政处罚的实施，一般都作出了对到期不缴纳罚款的，每日按罚款数数额的百分之三加处罚款的决定，三个月后申请法院强制执行，处罚金额翻了两番，使本来就难以执行的案件增加了更大的难度，在实际中加处罚一般也难以兑现，这样又失去了法律文书的严肃性。申请行政复议或提起诉讼不中止行政处罚的执行，与《行政诉讼法》第六十六条规定产生矛盾，《行政诉讼法》的这一规定，在一定的期限否定了行政机关行政决定的有效性，剥夺了《行政处罚法》赋予行政机关可申请法院强制执行的权利。笔者认为，《行政诉讼法》这一规定的立法目的是为了保护行政相对方的合法权益，而客观上是放纵了违法者，违法者违法得不到及时查处，侵害了更多人的权益，背离了立法者的本意。

　　针对质量技术监督行政强制执行的诸多问题，应本着有利于实现行政目的，保障有效实施行政管理，提高行政管理的效率和质量，规范行政强制行为，从而有效地维护社会主义市场经济秩序和更好地保护公民、法人和其他组织合法权益的指导思想，从法律制度入手，按照行政强制法定的原则(由法律设定强制执行措施)，尽快制定行政强制法，明确赋予与质量技术监督职能相适应的行政强制执行权，对长期肩负着整顿和规范社会主义市场经济秩序重任的质量技术监督部门，在权力上要给足，在使用上要从严，产生后果的责任要分明。从理顺行政强制执行机制入手，研究必要的法律规范，加强司法机关对行政机关依法行使职权的保护，坚决打击拒绝、抗拒行政执法的行为，增强法院强制执行的力度和申请法院强制执行的可操作性，可探索建立专门的行政强制执行机构，集中行使行政强制执行权。从规范行政执法人员行为入手，强调依法行政，严禁过多过滥使用行政强制权，在实施行政强制之前，只要情况允许，行政机关应当先采取一般管理手段解决，然后才考虑行政强制，要解决行政管理手段单一的问题，拓宽行政管理方式，少动用行政强制手段，强调、鼓励和说服自觉履行；一旦申请法院执行，要积极配合法院，及时掌握违法者的经营动向和资产情况，为法院提供执行信息。（新疆巩留县质量技术监督局 胡岩华）