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公共科研体系发展要解决“散”“偏”难题http://www.sina.com.cn 2007年08月13日 08:55 中国经济时报
■樊立宏 一、当前我国公共科研机构发展面临的主要问题是“散”和“偏” 公共科研机构在国家创新体系建设中占据至关重要的位置。良好的组织管理方式是公共科研机构和科研活动健康发展的前提。受多种因素影响，当前我国的公共研究机构在组织运行方面仍然面临一些问题，并突出表现两个方面： 一是“散”。 首先是管理体制散。从不同层级政府的情况看，我国地市级以上层级政府都举办不同类型的科研机构以及大学，甚至部分县级政府也有相关的科研机构。机构设置、编制、经常性投入以及领导人任命等都分别由机构所属层级政府负责。在同一政府层级内，不同类型机构还分属不同部门管理，业务活动和管理事宜又往往由不同部门分别承担。 其次是关系散。受多方面因素的影响，产、学、研之间；基础研究、应用基础研究以及技术开发研究之间远没有形成充分合理的分工和协作，更多地表现为各自为政。各级各类公共科研机构分工不清，开展何种类型的活动是由各个机构甚至科技人员基于相关环境条件自主选择。同一领域内不同机构之间的关系更多地体现为竞争而非协作，很多资源无法共享。即使在公共研究机构内部，类似问题也或多或少存在。 第三科研活动散。基于分散的管理体制和缺乏分工协作的关系模式，科研活动也非常散。小规模、低水平重复研究的现象普遍存在。 二是“偏”。 首先是定位偏。公共科研活动不仅涉及众多领域，在每一特定领域，又分为基础研究、应用基础研究以及技术开发等不同环节。合理的状态应当是，每一特定机构都有明确的定位。而目前的现实情况是，一些本应从事基础研究或应用基础研究的机构把很多精力投入到了技术开发甚至推广应用；一些大学重科研、轻教学；一些研究机构重经营开发、轻科研，如此等等。 其次是科研活动内容偏。受多种因素的影响，很多机构在具体的研究内容选择方面，优先选择可以获得经费支持、或可以带来直接经济效益的内容。而对那些国家和社会发展非常需要、且按照有关机构应有职能需要开展的研究，或有需要长期积累的基础性的研究却往往因为难以获得经费支持、难以获得经济效益或而被弱化甚至被放弃。 第三是科技人员行为偏。在机构定位以及业务活动内容都出现偏离的情况下，对科技人员能力和行为的评价标准也普遍出现扭曲，追求直接或潜在经济利益目标也自然成为很多科技人员或无奈、或主动的选择。 “散”和“偏”对科技事业发展的影响可以说非常突出。 首先，科技资源难以整合，形不成合力，难以形成重大科技突破。近些年来，我国公共科研机构完成的成果数量可以说越来越多，但客观地说，真正具有重大意义的科研成果却不是很多。 其次，基础研究及共性技术研究受到制约。如前所述，相当多机构在定位及研究方向和内容选择方面都出现了“偏”的问题，其直接结果就是，因难以获得直接经济效益，很多基础研究以及共性技术研究被削弱。从而严重影响到科技事业的长期稳定发展，影响到公共科技投入的绩效。 第三，公共部门和市场主体之间关系出现扭曲。公共科研活动无疑需要与生产结合，但合理的方式主要是通过培养人才、提供共性技术、构建服务平台、促进合作研究等方式推进技术扩散，并推进企业等市场主体对技术的应用和创新。但在现实中，很多公共研究机构采取的是直接兴办经济实体或通过持股等方式与某些企业形成过分密切的经济利益联系。从而形成了另一种形式的科技成果转化障碍。 此外，目标的偏离还带来了其他一些问题，比如部分科技人员急功近利，甚至不惜进行科技造假等。这无论对于科技队伍的成长，对科研环境健康发展都是非常不利的。 二、导致“散”和“偏”的主要因素是部分政策调整措施选择不当 导致“散”的主要因素是宏观科技管理体制存在问题，主要表现在以下两个方面： 一是缺乏统筹规划。我国是一个大国，对公共科研活动要求很高。基于这种要求及整个国家科技投入的相对有限性，强化科技规划，明确发展重点、优先顺序以及实施战略和步骤十分必要。但现实的体制却对此构成了巨大障碍。分级、分部门管理公共科研机构和创新活动，必然导致决策权力分散，各自为政，各自追求特定的发展目标，以至于难以形成整体规划。因而，“散”的问题不可避免。 二是科技投入体制存在突出问题。政府科技投入是公共科研机构发展及公共科研活动顺利开展的基础，政府投入本身也能够发挥整合科技资源的作用。现实的问题在于我国，公共科技投入并没有发挥整合科技资源的作用，反而强化了“散”的问题。一方面是不同层级政府间层层投入，没有明确的投入重点划分和彼此间协调；另一方面，即使在特定层级政府内部，政府科技投入也分别由不同部门掌控，且部门之间缺乏基本的配合与协调。 “偏”的问题主要源于不当的管理方式和激励方式选择。近２０余年来，我国对公共研究机构管理方式改革的核心内容就是“放权”、强化经济激励，以推动科技和经济结合。改革的积极意义非常突出，提高了科研机构的效率、调动科技人员的积极性，但在放权的同时并没有同步规划和形成有效的约束和绩效评价机制，以至于一些机构过分追求经济利益。在这种情况下，“偏”自然是不可避免的，问题和后果也日趋突出。 如果简单对上述问题进行归纳，我国公共研究机构之所以出现“散”和“偏”的问题，关键就在于政府责任没有充分、合理地发挥。一是虽然政府投入在不断增加，但规划和监管责任却没有得到加强，甚至在弱化。二是部分领域政府职能虽然没有弱化，但实现方式存在问题。这主要表现为多头投入、缺乏整合。 三、从体制建设入手，规范公共科研机构发展 一是强化政府对公共研究活动的综合规划职能 对于公共研究机构及研究活动的健康发展，政府规划必不可少。要立足于国家科技发展目标并充分考虑我国国情，通过规划明确公共研究的重点和优先顺序。同时，要明确各个层次、各个环节的责任主体以及可操作的方式和方法。 为了更好地搞好规划、落实规划，要进一步完善科技发展战略决策体制，加强国家层面的综合协调机构的职能、组织和协调力度。同时，要强化科技行政管理体制对相关领域的协调，包括对相关部门、相关重大科技计划的统筹协调以及对地方的统筹协调。 二是完善国家科技投入体制，发挥公共科技投入的杠杆职能 一是要进一步强化中央政府对公共研究活动的投入责任。公共科学研究总体上是国家责任，必须主要依靠中央财政投入。从解决现实存在的“散”问题的角度看，也需要通过中央财政引导，整合资源。二是要整合投入渠道，稳步解决过乱、过散的问题。应逐步对分散于各个不同部门的“计划”和“项目”实施整合和重组。三是要完善投入决策与监管体制。在科技行政管理与项目、资金管理上，加强部门间的相互协调。改善对科研机构的经费监管，使科技经费的预算和监管符合科研活动的规律和科研机构的运行规律，并明确支出范围，规范支出方式。 三是进一步完善对公共科研机构的管理体制改革 一是要强化政府的规划职能，对不同类型机构形成明确的发展目标要求；二是要确保政府投入，使有关机构有条件按照国家要求正常运转；三是要强化政府监督职能，在注重激励的同时，强化约束，同时，加强绩效评估。 （作者单位：中国科技促进发展研究中心）
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