广州探索开发区“五区合一”

　　改革开放以来，开发区成为不少地方经济增长的“引擎”。“自成一体、独立发展”使开发区具有了灵活、创新的体制优势，但与此同时，区内、区外的巨大落差，不同功能区的恶性竞争也使开发区呈现出“围墙经济”的弊病。

　　如何破解“围墙经济”，使开发区的政策和体制优势在更大范围内发挥作用，使其带动经济发展的潜能从区内走向区外？近年来，广州大力推进改革，将经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、出口加工区四种不同功能的国家级开发区整合在一起，同时又积极探索开发区与行政区的有机整合，形成国内独特的“五区合一”管理模式，寻求区域的“和谐发展”。

　　为了避免恶性竞争，同时把各种政策优势充

　　分发挥，广州自1998年开始探索各种功能区的整合。

　　记者日前在各地采访时，不少基层开发区的干部反映，目前我国很可能已成为全世界开发区种类最多的国家：自1984年我国首设经济技术开发区，各种层次、不同功能的开发区，包括经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区、旅游开发区等大量涌现，种类繁多，数不胜数。

　　一个城市内同时拥有好几个不同功能的开发区是目前非常普遍的现象，尽管功能不同，优惠政策也各有所长，但招商引资、发展经济是这些开发区共同的任务。

　　广州开发区政研室主任沈奎说，不同开发区由不同的政府机构审批开办，如经济技术开发区、保税区等由

　　为了避免恶性竞争，同时把各种政策优势充分发挥，广州自1998年开始探索各种功能区的整合，先是将经济技术开发区与高新技术开发区两个国家级开发区实行合署办公，此后又先后把两个国家级的功能开发区——出口加工区和保税区合并进来。2002年广州市形成了全国惟一的“四区合一”管理体制，即四块牌子(广州经济技术开发区、广州高新技术产业开发区、广州出口加工区、广州保税区)，一套管理机构，覆盖四个区域。

　　“四区合一”管理体制的成效，主要体现在四

　　个方面：行政资源整合，政策资源整合，规划建设资源整合，招商资源整合。

　　经过几年的磨合，广州开发区不同功能区整合的优势得以充分发挥：资源从分散走向整合，管理从“各自为政”走向高效：2002年以后全区地区生产总值、工业总产值两项主要经济指标以两年翻一番的速度发展。目前，广州开发区主要经济指标已相当于90年代初广州全市的总量水平，成为广州经济增长的重要“引擎”。据商务部公布的资料，2004、2005、2006年连续三年广州开发区的地区生产总值、财税总收入等主要经济指标，在全国各国家级开发区中位居前列。

　　据记者了解，“四区合一”管理体制的成效，主要体现在四个方面：

　　行政资源整合。以前是三个管委会(广州出口加工区成立时没有设管委会，由广州经济技术开发区管委会下设管理办管理)，合并后成为一套机构，人员编制没有增加。合并前，区和区之间相互的协调成本很大，合并后，挂四块牌子，公章全部保留，各职能部门全面覆盖，从而大大节省了行政人员和协调成本，使行政效率大大提高。

　　政策资源整合。“四区合一”后，广州开发区拥有四个国家级经济功能区的牌子，在招商引资中，能够满足各类投资者的政策需求，吸引各类项目来区内投资发展。如一个跨国公司来我国投资，在投资生产性企业的同时，可能还需要设立研发中心，也可能需要对产品进行分销，或者保税生产。按照原来的体制，这家跨国公司将要找不同的功能区，要面对不同的人，而“四区合一”则可以向投资者提供多元的服务，大大节约了投资成本。

　　规划建设资源整合。以道路为例，由于分头规划，分头建设，合并前一个区到另一个区往往出现“断头路”现象。“四区合并”后打破了行政门槛，实行统一规划，统一开发和管理，各种配套可以统一考虑。为了使四个区联成一片，广州开发区分层次构建了交通网络，一次性打通各个区块之间的主干道。在排污、供热等基础设施建设上，实行统一规划、统一建设、全面覆盖，节省投资成本，实现集约化管理。

　　招商资源整合。“四区合并”后，避免了过去各区之间的相互竞争，由过去“各自为政”变为一个整体，四个区的招商网络、招商人才、招商渠道统一在一起，实行产业化招商，形成了招商合力。同时，功能分区更加明确，高新技术项目、一般工业项目和第三产业项目，可以相对分开摆放，可根据各类产业对环境的不同要求，进行开发建设和配套。

　　从功能区向行政区延

　　伸：“一个领导中枢，两条腿走路”。

　　不同功能区的整合使广州开发区获得了加速发展的巨大动力，但与此同时，新的矛盾也随之出现。

　　经历了广州开发区20多年风雨变革的广州开发区管委会副主任朱秉衡认为，作为一个经济功能区，在短期内，或在某一个局部有长足的发展是不难做到的，但如果开发区离开了持续的发展观来策划未来，和城市的发展大局不融合起来，就会带来很大的局限性。广州开发区自2000年以后，在全国不少开发区发展面临困难和瓶颈的情况下，取得超常规、爆发式发展，首先就是在思想上突破了“围墙”，进行重新规划，实行四区合一，同时对城乡一体化体制进行了探索。

　　广州开发区政研室主任沈奎说，上世纪八十年代我国开发区刚刚起步时，主要功能是吸引外资，兴办现代工业，是希望在原有体制中“杀出一条血路”来，因而把很多的社会事务抛给了地方，是“轻装上阵”的。但经过二十多年的发展，开发区已经具备了很强的经济实力，还能把各种麻烦事抛给周边的行政区不管吗？

　　事实上，开发区内与区外的差距正在越拉越大，一些地方流传着“区内是欧洲，区外是非洲”的说法，而包括征地拆迁、失地农民就业、社会保障、教育、卫生、治安等在内的一系列社会管理事务也成为困扰开发区发展的重要因素，迫切需要依靠所在行政区的力量来解决。2005年9月，广州市进行行政区划改革，新设立萝岗区，将广州开发区以及周边原属于不同行政区域的一些地区划为萝岗区管理范围。

　　沈奎介绍，构建开发区与所在行政区和谐发展的长效机制，是当前我国开发区发展中遇到的普遍性难题，并没有一个标准答案，广州的做法就是采取“一个领导中枢，两条腿走路”的方法，开发区和行政区采用一套领导班子，实行“统一领导，各有侧重，优势互补，协调发展”的新体制。