莫言锋：济富不济贫折射公积金监管三大弊病

　　莫言锋

　　山东2006年度审计报告显示，中国网通山东省分公司月均工资基数2.13万元，公积金缴存比例为15%，月人均缴存6389元；而济南水箱厂月均工资基数141.2元，月人均缴存只有11元。政府为帮助普通职工解决住房难题而制定的政策，成了少数高收入单位为职工牟取福利的工具。(《东方早报》7月30日)

　　所谓住房公积金，即指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金。住房公积金鲜明的公益性和保障性，使得它成为一种政策性的住房和社会保障制度在世界各国被广泛使用。1991年，公积金制度最先在上海推行，之后推行至全国，10多年间，它在为低收入工薪阶层提供购房支援，缓解生活压力方面做出了很大的贡献，但同时，由于其运行机制的天然不足，也凸显出诸多问题。这些问题当中，最为突出的一个即为：在现实操作中，公积金出现了愈益严重的“济富不济贫”现象，在很多时候，本应是为中低收入“雪中送炭”的公积金通常都在为高收入阶层“锦上添花”。

　　根据国家

审计署审计长李金华在2006年中央预算执行审计报告中的数据：在对1986万人的缴存情况统计后发现，其中10%缴纳较多公积金的人，每个月交1572元，10%较少的人只有54元；32个城市住房公积金贷款发放和公积金提取情况显示，2005年住房公积金个人贷款的44.9%发放给了排在缴存额前20%的高收入人员，排在缴存额后20%的低收入人员仅得到3.7%的贷款。可见，山东网通也好，各地其他公积金违规事件也好，都只不过是对以上数据的生动注脚罢了。

　　公积金由制度设计中的“济贫”日益滑向实际操作中的“济富”，除了制度本身设计得不合理外，更为关键的一点则在于公积金制度的运行环境出了问题，在一个缺乏有效监督的环境中，再科学的制度，也很难达到预想的效果。公积金出现“济富不济贫”折射出其监管存在着诸多弊病。

　　其一，监管机构的多头监管和运作机构的定位不清。根据建设部数据，截至2006年5月底，全国住房公积金累计缴存人数已超过1亿人，缴存总额、缴存余额分别达到10831亿元、6864亿元，提取总额、贷款总额分别为3967亿元、5194亿元。如此庞大的资金，都是由什么部门，由哪些人在监管呢？按照现行体制，公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。在中央一级，住房公积金的监管部门是建设部、人民银行和

财政部，在地方一级，则是当地政府和公积金管理委员会。这样的体制，看似面面俱到，实际上却是一种典型的多头监管，很容易形成互相推诿，不肯负责的无序格局。此外，具体负责运作事务的公积金管理中心，却存在着定位不清，力量薄弱的问题，以至于这么一个半行政半市场的机构，在履行职责的过程中经常产生权力寻租、随意挪用等违规行为。

　　其二，监管过程不透明，缺乏公众参与。任何一项政策，如果不是在阳光下运作，其公平性必然备受质疑。虽有文件规定，公积金管理委员会需要吸纳公众代表参与，但实际上这样的规定很难不折不扣地实行，在很多地方，公众在公积金管理上没有发言权，即便有公众代表，通常也因为这样的代表不具代表性而沦为摆设。还有就是，由于缺乏固定的公示制度，很多公众对公积金的使用情况、缴存账目、收益分配等情况并不知情。

　　其三，监管立法滞后。相比发达国家完备的公积金法律体系，我国的公积金立法还很滞后。在一些国家，像新加坡，已经制定了《中央公积金法》之类的专门法律，而我国最权威的公积金立法还只是1999年颁布的《住房公积金管理条例》，层次和内容明显不够。立法滞后，使得司法部门在面对公积金犯罪时，时常陷入无法可依的尴尬境地。一些垄断单位，之所以敢明目张胆地利用公积金变相为职工谋福利，并不是不知道这是一种违规行为，关键是这样的违规行为所付出的成本太小，不足以震慑它们。可见，严格的公积金立法已是迫在眉睫。