再论建立环境产权制度

　　■常修泽

　　2006年，笔者在《资源环境产权制度的缺陷对收入分配的影响及其治理研究》中，曾对“资源环境产权制度”进行了理论探讨。对其中的“资源产权制度”，社会认同度较高；相比之下，报告论述的“环境产权制度”则给人一种陌生感，有待进一步展开。

　　2007年6月，在德国海立根达姆举行的Ｇ8和5个发展中国家领导人会议表明，当代世界环境问题的严峻期已经到来，并且已经达到史无前例的程度；而在中国国内，以2007年5月的太湖蓝藻事件为标志，环境问题已酿成让老百姓喝不上水、决策者睡不着觉的重大社会问题，并引发对一些地区所谓“全面进入小康社会”的反思。

　　然而，环境问题的复杂性在于，它不仅仅是一个简单的自然生态问题，而是一个集自然、经济、社会、制度、人权等诸多问题于一体的复杂体系，其中牵涉着深刻的产权关系。基于此， 笔者认为，欲真正研究并缓解一个国家、一个民族乃至更大范围的环境问题，从深层分析，必须建立完整的“环境产权制度”。本文依据以往对产权体系的研究对此作进一步的探讨。

　　一、提出建立“环境产权制度”的三方面考虑

　　为什么要提出建立“环境产权制度”？我是从以下三方面考虑的：

　　第一，从理论上分析，“环境产权制度”是整个现代产权制度体系的重要组成部分。

　　我在1995年主笔出版的《产权交易理论与运作》一书曾对“产权体系”作过论述。长期以来，由于受根深蒂固的“产权实物观”（即把产权仅仅理解为一种实物形态的东西）的影响，环境领域一直没有明确地提出产权概念，普遍认为对于环境这种无形之物可以“无价”或廉价获取，于是环境产权制度成为一个被忽视的问题。这也是中国产权经济界研究产权问题的一个重大缺失。

　　其实，按照产权经济学中关于产权是“使自己或他人受益或受损的权利”的经典定义（哈罗德．德姆塞茨，Ｄｅｍｓｅｔｚ，Ｈａｒｏｌｄ，1967），我认为，环境领域也有“使自己或他人受益或受损的权利”，即是说也有产权界定、产权交易、产权保护制度的问题。

　　在现实经济中，对于环境污染等“外部性”问题的治理，有两条思路：一条思路，由政府进行干预，如对排污者征收环境污染税之类；另一条思路，就是以“交易成本”分析的方法，研究产权结构与资源配置的关系，即通过产权关系来解决环境污染等“外部性”问题。对于前一条思路，即由政府进行干预，人们比较熟悉、比较重视；而对于后一条思路，即通过产权关系来解决环境污染等“外部性”问题，人们比较陌生、比较忽视。提出建立环境产权制度正是现代产权制度体系的题中应有之义。

　　第二，从实践上分析，提出建立“环境产权制度”有助于缓解和克服当前我国环境领域日益严重的矛盾。

　　从目前实际情况看，中国环境领域存在的问题是严重的。3亿多农民喝不到干净的水，4亿多城市人口呼吸不到干净的空气。从大气环境中影响空气质量的首要污染物颗粒物看，在可比的城市中，40．5％的城市颗粒物超过二级标准。颗粒物污染较重的城市主要分布在中部（山西、河南、湖南）、西部（宁夏、内蒙古、甘肃、陕西、新疆、四川）、东北（主要是辽宁）以及首都北京等地。从淡水环境来看，2005年，国家环境监测七大水系中，辽河、淮河、黄河、松花江水质较差，海河及一些内湖污染严重。2007年震惊全国的“太湖污染事件”也并非一日之寒。此外，还有海洋环境、声环境等方面的问题，不一一列举。

　　正因为此，国家“

十一五”规划明确提出建立“环境友好型”社会的任务。这里我想说明：“环境友好” 这个命题比“环境保护”涵义更深刻，“环境保护”是把环境作为一个被动的客体来对待，而“环境友好”则不仅把环境作为一个被动的客体来对待，而且把环境也作为一个能动的主体来对待，在这里是把自然界看做是人类的朋友，彼此要友好相处。如果人类对环境友好，那么，环境也对人类友好；反之，人类对环境不友好，那么环境也对人类不友好。这是一种双向的互动关系。

　　第三，从国际上分析，一些国家在环境产权制度方面已有所探索。

　　在2007年的海立根达姆会议之前，国际社会已经关注全球气候问题。其中，面对地球变暖和温室效应的突出，一些国家也在环境产权方面进行了探索，比如有的国家已提出并开始实行排污权的交易，这都涉及环境产权问题。著名产权经济学家巴泽尔（Ｙ．Ｂａｒｚｅｌ）曾讲过一段话：产权界定越明确，财富被无偿占有的可能性就越小，因此产权的价值就越大。从这个角度分析，“环境产权制度”，并非某一国家所特有，而属于人类共同的制度文明。

　　基于以上三方面分析，中国如欲实现“环境友好型”社会，作为战略构思之一，需要着手建立和健全环境产权制度。

　　二、环境产权制度的基本内容及在实践中存在的突出问题

　　根据笔者的以往研究，结合环境实际，我认为，完备的环境产权制度应主要包括以下三个方面的制度：

　　其一，环境产权界定制度。环境产权界定制度主要是对环境产权体系中的诸种权利归属作出明确的界定和制度安排，包括环境归属的主体、份额以及对环境产权体系的各种权利的分割或分配。这里包括资源环境产权体系中的所有权，也包括所有权以外的其他经济权利，如使用权等。

　　其二，环境产权交易（或称产权流动、流转）制度。环境产权交易或流转制度主要是指环境产权所有人通过一定程序的产权运作而获得产权收益。一些国家实行的排污权的交易，就涉及环境产权交易问题。环境产权交易体系最基本的要素有三：一是环境产权交易价格问题；二是环境产权交易市场供求问题；三是环境产权交易市场竞争问题。

　　其三，环境产权保护制度。环境产权保护制度是对各类产权取得程序、行使的原则、方法及其保护范围等构成的法律保护体系。

　　笔者认为，完整的环境产权制度是由上述三大支柱构成的。正是由于现行环境产权制度在产权界定、产权交易和产权保护等方面存在的缺陷，导致现实中出现一些问题。

　　那么，在环境产权制度究竟存在哪些突出问题呢？

　　根据我的调查研究，在现实经济活动中，存在以下三个方面突出问题：

　　第一，在环境产权界定制度方面，突出的问题是未能界定清晰环境产权主体的经济权利，存在环境贡献者与环境受益者的利益“非对称性”。

　　产权经济学强调产权是“使自己或他人受益或受损的权利”。这种“受益或受损的权利”必须界定清晰。对于那些自己付出代价（受损）而使他人受益的，应该得到补偿；反之，对于那些自己享受环境外溢收益而使他人转移成本的，应该支付“对价”。实践中，则存在“产权模糊”状态。比如，有些地区和企业在生态环境保护方面做了诸多贡献，包括生态公益林的建设以及创建各种自然保护区，以及少数先进企业在污染减排方面做出了突出贡献等，但却未能获得与这种“环境贡献”相对称的收益；与此同时，那些享受到这种生态环境外溢收益的其他地区和企业却未能支付相应的费用。于是，为生态环境保护做出贡献的地区和享受溢出效应的地区之间存在着利益的不平衡。

　　生态环境对毗邻地带

房地产价格的影响更值得研究。生态环境较好的房地产项目和一般项目之间在价格方面存有较大的差异。在这里，一些房地产开发企业实际上搭乘了社会创造的生态环境效益的“便车”，不合理地攫取了优质生态环境所产生的一部分收益。这种产权界定的缺陷导致收益在开发企业和环境创造者之间不合理的分配。

　　第二，在环境产权交易（或称产权流动、流转）制度方面，突出的问题是价格制度问题。传统工业化中三大要素土地、水、矿产资源消耗过程与环境产权紧密相关。表现在价格成本的构成不完全，缺了一块“环境治理和生态恢复成本”。绝大多数矿业企业没有将矿区环境治理和闭坑后的生态恢复等投入纳入生产成本。例如，全国因露天开矿等累计压占土地面积586万公顷，损害森林106万公顷，损害草地26万公顷。治理这些问题的费用未纳入其成本。综合估算，目前矿产品中被湮没的“环境治理和生态恢复成本”相当可观。如果将开采过程中的“环境治理和生态恢复成本”等都纳入生产成本，那么矿主的利润就不会像今天这样丰厚。应该说，不完全成本是目前一些行业取得暴利的主要原因，也是一些矿主超常致富的奥妙之一。现在一些矿主超常致富已在北京和沿海城市置办房产，而将污染留给当地居民。

　　第三，在环境产权保护制度方面，从当前实际情况看，突出表现在对环境主体权利的保护不力上。如大约1亿5千万亩土地被污染，上亿吨垃圾露天存放等。这个问题比较复杂，产权主体实际上处于被虚置的状态，与此相关的处分权和收益权没有得到充分体现，造成一定程度的“产权残缺”，在很大程度上损害了产权主体的参与权、决策权和对补偿收益的享有权。随着天然林资源保护、退耕还林还草、以及各种自然保护区和生态保护工程项目的展开，做好环境产权保护，建立生态补偿和环境付费机制更为迫切。

　　三、建立和健全环境产权制度的四个现实启动点

　　以上从几个方面，分析了环境产权制度的制度缺陷及对环境的影响。基于这种分析，我认为，按照“环境有价”的理念，应尽快建立现代环境产权制度，以平衡环境外部经济的贡献者、受益者以及相关方面之间的利益关系。具体来说有四个现实启动点：

　　第一，做好环境产权的贡献界定和损害界定工作。凡是为创造良好的环境作出贡献的地区、企业或个人，应该获得环境产权的收益，把权利和利益明确界定下来。凡是对环境造成损害的地区、企业或个人也应把其责任明确界定下来。要科学界定，不能因其是经济增长的拉动力量而予以放松。

　　第二，促进环境产权的公平交易。凡是享受了环境外部经济的地区、企业或个人，应该向环境产权所有者支付相应的费用。这里的关键是要确立相应的环境产权利益补偿机制，包括环境外部经济的贡献者和受益者之间直接的“横向利益补偿机制”以及以国家为主体的间接的“纵向利益补偿机制”。前者主要是在利益边界比较清晰的情况下，由环境外部经济的受益者直接向贡献者进行补偿（这是一种市场化的产权收益实现机制）。而后者主要是在利益边界比较模糊的情况下，借助政府之手筹集补偿资金，然后通过转移支付实现对产权外溢部分的间接补偿。

　　第三，落实环境成本的科学还原。建立矿业企业矿区环境治理和生态恢复的责任机制，强制企业从销售收入中提取一定比例资金用于矿山环境的恢复和生态补偿，逐步使矿业企业合理负担其开发过程中实际发生的各种成本，形成“完全成本价格”。

　　第四，实施环境产权严格保护。凡是对环境造成损害的地区、企业或个人，特别是那些高污染、高耗能产业，除促进进行整改外，应该作出相应的经济赔偿或行政处罚。从涉及的主体来看，主要有三类：中小企业，大型企业，部分政府。现在人们把矛头只对准企业特别是中小企业，避重就轻。从我了解的情况看，这背后深层的是政府的官僚体制，包括政府与重点企业的结盟。在这方面执法应该更加严格，必要时应启动人大机制。

　　（作者单位：国家发展和改革委员会宏观经济研究院）