财税政策应从效率转向公平

　　

杨涛（社科院金融所货币理论与政策研究室副主任）

　　政府要得到社会公众的支持，往往就需要一个公平、合理的税收制度，更需要一种科学有效的、建立在立法基础上的税收产生机制。换句话说，如果税收真正能够做到“取之于民，用之于民”，那么多数人就不会对税收高增长如此不满。

　　据报道，上半年全国税收收入规模就已达到24947亿元，超过2003年全年收入总额，创历年来半年税收收入新高。这几年，几乎每次公布税收数据后，都会引来质疑以及相关部门的解释。

　　姑且不论税负水平的合理性如何，之所以税收高增长总是引起公众质疑，一个重要原因就是财税工作仍然停留在“增收减支”的老观念上，并没有适应重视民生时代的宏观政策需要，全面转向公平导向的政策原则。

　　从大的背景看，包括财税政策在内的整个政府政策体系，都应当从“效率优先”转向“公平优先”。在持续20多年的改革后，富裕阶层已经初步在中国社会中形成，而相对贫困人群的境况很多并没有得到改善，促进稳定的社会保障“安全网”也还没有全面建立起来。这种情况不根本改变，会使广大利益受损人群对改革过程中的政府诚信度产生怀疑，将可能抵制市场化进程，甚至引起社会动荡，从而影响业已取得的改革成果。

　　在现代市场经济国家中，财税政策是关系政府命运的核心问题之一，政府要得到社会公众的支持，往往就需要一个公平、合理的税收制度，更需要一种科学有效的、建立在立法基础上的税收产生机制。换句话说，如果税收真正能够做到“取之于民，用之于民”，那么多数人就不会对税收高增长如此不满。

　　发展全面注重公平导向的财税政策，首要任务是充分发挥财税政策的收入分配调节职能。长期以来，我国财税政策存在两个根本性问题。一是在政府层次上收入的集中与支出的分散并存；二是税收政策与支出政策缺乏协调。由于这两个制约，使得财税政策无法在决策过程中，系统地把公平作为政策出发点。

　　这样，各级

财政部门更关注保障人头费和搞经济建设，税收部门则关注扩大财源来保持税收增长。这种局面背后，财税政策普遍体现出效率优先原则，而忽视对公平原则的系统性关注。为了改变传统政策思路，财税政策制定应在以下几方面有所革新。

　　一是对与收入分配有关的税收优惠政策进行战略性安排。如果没有统一考虑，促进公平的税收优惠政策，只会散布在所得税、流转税的各个税种里，政策效率作用有限。应该按照税制改革的阶段性目标，把收入分配职能充分体现在不同税种的纳税主体、征税对象、税基、税率、税收减免等税收要素中。

　　二是重点推进社会保障制度的改革，在预算中全面增加社保类转移支出的规模。通过社会保障对收入实行再分配，既可保证社会收入的公平，又可促进劳动力在全社会的合理流动，以配合结构优化和产业升级的需要，还可以有效调节社会消费结构和总量，有助于解决长期困扰中国经济的最终消费不足问题。虽然近年来政府支出更加重视教育、社会保障等“隐性基础设施”建设，但总体来看该类支出仍有不足，这已经严重阻碍了社会福利的提高与和谐社会建设。其中当前的焦点仍然是基本医疗保障、教育投入、基本住房保障等密切关系民生的领域。

　　三是除了个税等传统工具外，应推出

遗产税等具有公平意义的财税工具。强调财税政策调节收入分配的职能，以及公共财政建设的公平导向，就需要更重视公平意义上的具体政策制定。

　　例如，遗产税等具有强烈公平导向的政策工具应尽快纳入试点。遗产税是典型的针对特定富人阶层的税种，它的根本作用不在于筹集财源，也不在于普遍的社会公平，而是对应于人类本性固有的“杀富济贫”心理的某种政策符号，来反映现代政府对社会正义原则的把握。

　　四是适当抑制财富通过非市场化途径向少数群体的过度集中。这主要是针对国有资源

垄断行业的分配扭曲，通过预算和财税手段，促使垄断利润更多地由社会公众所享受。例如，垄断性国有企业积累的巨额红利，在某种意义上属于公众所有，应该充分用于公共福利改善，而不是少数人群所独享的高工资。就这部分资金的运用来看，应该严格规定用于最关系国计民生的特定公共领域，如医疗和社会保障支出。

　　五是利用各种税收和支出手段努力促进中间阶层的形成。我们看到，西方市场经济国家之所以能够在现代逐渐建立起稳定的社会体系，很大程度上是因为其社会存在着规模庞大的中间阶层，即所谓的中产阶级，占社会主导地位的该阶层在投票中能够调和社会不同极端的矛盾，并促使政治均衡状态的出现。

　　在中国这样的转轨经济国家里，市场化的冲击往往给社会阶层带来了两极分化的改变，这对于通过公共选择基础上的再分配而实现社会稳定是很不利的，因此应该向“纺锤型”社会结构发展，通过中间阶层的不断完善创造出和谐社会的基础。