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让风暴成为常态:阳光是最佳防腐剂

http://www.sina.com.cn 2007年07月16日 08:42 保监会网站

  专访国家审计署法制司司长 王秀明目前很多地方缺乏实行审计结果公告制度的外部条件和环境,更没有这方面的经验。地方审计机关执法的力度和公告的力度客观上受到外部环境的影响。所以我们对地方审计机关的要求是积极创造条件,循序渐进,逐步推开作为审计人,无论是国家审计署审计长李金华还是普通的审计人员,他们似乎并不认可“审计风暴”这个词,每每提及,都要在前面加上“所谓”二字。在他们看来,审计监督的公开透明,对被审计单位的一一点名应该是一种常态而不是“风暴”。“透明度是社会和经济问题的最佳药品,正像人们常说的那样,阳光是最佳的防腐剂”——将“风暴”变为常态的一个重要手段就是审计结果公告制度。按照《审计署2006至2010年审计工作发展规划》,到2010年,除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外,所有审计和专项审计调查项目的结果将全部对社会公告。国家审计署法制司司长王秀明曾经多次参与起草审计工作报告,见证了我国审计结果公告制度的发展过程,在他看来审计公开是把“双刃剑”,既有利于增强审计工作透明度,充分发挥社会舆论的监督作用,同时对审计工作本身也是一种挑战,给审计人员带来种种压力,因此提高审计质量始终是关键。朱镕基指示公开审计报告《第一财经日报》:审计结果公告制度在我们国家走过了一条什么样的发展道路?王秀明:1994年颁布的《审计法》对审计公告就有相应要求,提出在保守国家秘密和被审计单位商业秘密的前提下,审计机关可以向社会公布审计结果。这是国际惯例,也是审计的一项权力,是履行审计监督作用的有效保证。2001年以前,我国的审计结果公告制度实际上一直没有真正建立起来,这和我们国家政务公开、民主法制的进程有关系。2001年10月,美国审计总署审计长来中国访问,时任国务院总理朱镕基接见了他,美国审计长提到他们的一个重要手段就是公开发表审计公告。朱镕基指示审计署可以搞。2002年初,他进一步明确指示要尽快实行审计结果公告制度。2002年下半年,审计署开始建立一些制度,规定办理程序,先后制定了《审计署审计结果公告试行办法》、《审计署审计结果公告办理规定》,向新闻出版总署申请办理了《中华人民共和国审计署审计结果公告》杂志,国内外公开免费发行。2003年,这些基本准备工作都做好了,制度和载体都有了。第一次公告,审计署找了一个非常好的机会。2003年的“非典”有许多经验教训,其中之一就是信息没有及时公开。刚好“非典”结束之后我们又对防治“非典”专项资金和社会捐赠款物进行了一次审计,而且这项资金是老百姓最关注的。于是,2003年年底第一次正式采用审计结果公告这种形式公开了这项审计结果,拉开了审计结果公告的序幕。从不点名到点名《第一财经日报》:现在的公告和当时的公告有什么不一样吗?比如在披露详细程度上,在表现形式上?王秀明:公告有一个发展过程,从2003年到现在我觉得有两个变化。一是,开始是搞综合性公告,就是把好多审了的单位汇总在一起,对综合性的审计结果进行公告。比如防治“非典”专项资金审计,审计的时候是一个单位、一个单位审的,公告时把它们汇总起来。这样不能原原本本的反映每一个单位的审计情况,说白了就是没有一一点名。2004年,在继续进行综合性公告的同时,一个部门一个部门地开始点名了,当时有选择的公告了国家林业局、国土资源部、铁道部等国务院9个部门预算执行的审计结果,这是第一次进行单项审计结果公告。从2005年开始,对中央部门预算执行情况审计结果全部进行公告,一次集中向社会公告国务院32个部门的单项审计结果,2006年是一次集中公告了42个中央部门的审计结果。每个部门查出多少问题都是很清楚的,有评价有问题有整改。由最初的综合性公告变成单项公告,这是一个变化。第二个变化就是,加入了审计整改的内容。不光公告各单位存在的问题,还要公告他们的整改的情况,采取的措施,取得的成效等。审计结束后,审计报告先送达被审计单位,要求按审计意见进行整改,在行政复议或者诉讼期满之后再公告。《第一财经日报》:这样的变化意味着什么?王秀明:单项公告2004年第一年我们选了9家,有些媒体和公众就问,为什么审了20多个部门,就公告这9家。当时其实也是一次尝试,选择哪个部门并没有一个客观标准。从2005年起,只要是我们审了的国务院组成部门,一个不例外,而且一次性全部向社会公告。这种方式已经实行两年了,今年正在第三次这样做。这样对大家都比较公平,都是一类性质的单位,社会公众和被审计单位也能看出,审计各单位查的问题及处理意见是不是一致,是不是一个标准。不能厚此薄彼,也便于公众监督,看我们是不是能够一碗水端平。《第一财经日报》:在你看来,是不是所有审计查出的问题都能公告出去,审计公告披露出来的比例达到了多少?会不会有这样的情况,实际上并不涉及秘密,但是出于某种原因,没有披露出来的?王秀明:应该说没有这种情况。审计查出的所有问题都要在审计报告中反映,除涉及保密内容外,都应进行公告。现在我们中央部门预算执行审计这部分已经做到全部实行单项公告,其他大部分项目还是以综合性公告为主,也有些公告单项的。审计查出的问题都公告了,只是公告方式不同,也是考虑到外部环境与社会稳定等因素,而不是对哪一个单位不敢公告,不存在这样的问题。审计公开是把“双刃剑”《第一财经日报》:公告制度对审计工作带来了哪些压力?王秀明:最大的压力就是我们自己的审计质量要有绝对的把握。这个质量包括两个层次,一个是审计过程中程序、行为是否合法。这点如果做不到位,被审单位就可以告你,他们有(申请)复议或诉讼的权利。第二是审计认定的问题事实是不是准确,定性是不是到位、符合实际情况,处理是不是恰当,比如不同的单位同类问题的处理如果不一致,社会公众就会提出质疑。实行公告制度以来,我们还没有遇到这样的质疑。所以说审计公开是把“双刃剑”,对审计工作本身来说也存在风险,要求必须做到事实清楚,证据确凿,定性准确,处理适当,评价客观。《第一财经日报》:公告的发展不是一步到位的,那我们的审计能力也不是一步到位的,如何衡量我们的审计能力是否到位?王秀明:审计本身质量标准衡量比较难。到一个被审单位后,能不能把所有问题查出来、查得那么准确?难度很大,衡量标准也不一样。一般有三层标准:一个是国家的法律法规标准,即依法审计,这个是我们要百分百做到的;第二个是我们的审计准则标准,有一系列的规范要求;第三个是社会公众希望的标准,这个有时就很难达到。社会期望是很高的,但是不能把它作为衡量审计的全部标准。因为审计的力量和手段是有限的。比如一个单位有贪污腐败分子,都是私下交易,不通过单位账目,又没有举报等线索的情况下,审计不可能查出来,有人举报也需要足够的证据。审计的技术方法上也不能保证完全做到这一点,因为需要审计的面很大,审计只能是突出重点,而且是抽查为主。另外有许多问题还要看是谁的责任造成的。被审计单位有会计责任,我们有审计责任,如果被审计单位有意提供假账,有意不提供某些账户,审计根本就发现不了。像这样的问题,事后如果出事了,那是会计责任造成的。《审计法》规定,审计机关到被审计单位审计,首先要求被审计单位承诺提供的资料是完整真实的,单位负责人要签字,进行书面承诺。这个责任如果分不清,审计责任永远负不起。地方公布审计报告还有难度《第一财经日报》:审计公告,尤其是点名涉及到很多部门的利益,在这个过程中,审计人员有没有感觉到来自各方面的压力?有没有遇到说情的,威胁施加压力的情况?王秀明:那肯定有,审计与被审计双方是一对矛盾,特别是查出涉及重大违法违规问题和个人经济犯罪案件的,阻力是相当大的。所以我们一定要强调事实定性要准确,包括用词也要恰当。客观地讲,许多单位都不愿意被公告,所以刚开始有的单位会说我们这个不能公告,找的人也比较多。这两年情况大为改观,被审单位逐步习惯了,不好意思公开说情,因为我们审计署的规划也是对外公开的,审计长多次说到要一视同仁。《第一财经日报》:到目前为止,你觉得我们的审计公告有没有达到我们的规划要求和预期?王秀明:从审计署这个层次来说,基本实现了规划的要求。除了涉及国家秘密、商业秘密的以外,从内容上都公告了,从形式上是综合公告还是单项公告,可能还有一些区别。从载体上目前还没有直接以审计报告的形式对社会公开。按照国际惯例,真正的公告应该是把审计报告以“直通车”的方式直接对外公布。但是西方国家体制和我们不一样,审计机关没有行政执法权,审计结果除了披露,没有别的途径,只能通过公告舆论监督督促有关部门去解决,所以直接把审计报告对外发布。我国在实行审计结果公告的初期,外部环境和客观条件还不成熟,真正与国际接轨,审计结束后直接把审计报告对社会公开,一步到位的这种方式可能还需要很长时间。《第一财经日报》:审计公告制度在审计署这个层面步子走得比较快,但是在地方上可能还是有一定的难度,这种难度来自哪里?王秀明:目前很多地方缺乏实行审计结果公告制度的外部条件和环境,更没有这方面的经验。地方审计机关执法的力度和公告的力度客观上受到外部环境的影响。所以我们对地方审计机关的要求是积极创造条件,循序渐进,逐步推开。我国的政务公开是大势所趋,地方各级审计机关根据当地的客观情况,特别是要坚持在积极争取地方党委、人大和政府的支持下,可以先试点,先易后难,逐步推开,然后再形成制度。把规范审计行为、提高审计质量放在首位。[][41]

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