让风暴成为常态：阳光是最佳防腐剂

　　专访国家审计署法制司司长 王秀明目前很多地方缺乏实行审计结果公告制度的外部条件和环境，更没有这方面的经验。地方审计机关执法的力度和公告的力度客观上受到外部环境的影响。所以我们对地方审计机关的要求是积极创造条件，循序渐进，逐步推开作为审计人，无论是国家审计署审计长李金华还是普通的审计人员，他们似乎并不认可“审计风暴”这个词，每每提及，都要在前面加上“所谓”二字。在他们看来，审计监督的公开透明，对被审计单位的一一点名应该是一种常态而不是“风暴”。“透明度是社会和经济问题的最佳药品，正像人们常说的那样，阳光是最佳的防腐剂”——将“风暴”变为常态的一个重要手段就是审计结果公告制度。按照《审计署2006至2010年审计工作发展规划》，到2010年，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，所有审计和专项审计调查项目的结果将全部对社会公告。国家审计署法制司司长王秀明曾经多次参与起草审计工作报告，见证了我国审计结果公告制度的发展过程，在他看来审计公开是把“双刃剑”，既有利于增强审计工作透明度，充分发挥社会舆论的监督作用，同时对审计工作本身也是一种挑战，给审计人员带来种种压力，因此提高审计质量始终是关键。朱镕基指示公开审计报告《第一财经日报》：审计结果公告制度在我们国家走过了一条什么样的发展道路？王秀明：1994年颁布的《审计法》对审计公告就有相应要求，提出在保守国家秘密和被审计单位商业秘密的前提下，审计机关可以向社会公布审计结果。这是国际惯例，也是审计的一项权力，是履行审计监督作用的有效保证。2001年以前，我国的审计结果公告制度实际上一直没有真正建立起来，这和我们国家政务公开、民主法制的进程有关系。2001年10月，美国审计总署审计长来中国访问，时任国务院总理朱镕基接见了他，美国审计长提到他们的一个重要手段就是公开发表审计公告。朱镕基指示审计署可以搞。2002年初，他进一步明确指示要尽快实行审计结果公告制度。2002年下半年，审计署开始建立一些制度，规定办理程序，先后制定了《审计署审计结果公告试行办法》、《审计署审计结果公告办理规定》，向新闻出版总署申请办理了《中华人民共和国审计署审计结果公告》杂志，国内外公开免费发行。2003年，这些基本准备工作都做好了，制度和载体都有了。第一次公告，审计署找了一个非常好的机会。2003年的“非典”有许多经验教训，其中之一就是信息没有及时公开。刚好“非典”结束之后我们又对防治“非典”专项资金和社会捐赠款物进行了一次审计，而且这项资金是老百姓最关注的。于是，2003年年底第一次正式采用审计结果公告这种形式公开了这项审计结果，拉开了审计结果公告的序幕。从不点名到点名《第一财经日报》：现在的公告和当时的公告有什么不一样吗？比如在披露详细程度上，在表现形式上？王秀明：公告有一个发展过程，从2003年到现在我觉得有两个变化。一是，开始是搞综合性公告，就是把好多审了的单位汇总在一起，对综合性的审计结果进行公告。比如防治“非典”专项资金审计，审计的时候是一个单位、一个单位审的，公告时把它们汇总起来。这样不能原原本本的反映每一个单位的审计情况，说白了就是没有一一点名。2004年，在继续进行综合性公告的同时，一个部门一个部门地开始点名了，当时有选择的公告了国家林业局、国土资源部、铁道部等国务院9个部门预算执行的审计结果，这是第一次进行单项审计结果公告。从2005年开始，对中央部门预算执行情况审计结果全部进行公告，一次集中向社会公告国务院32个部门的单项审计结果，2006年是一次集中公告了42个中央部门的审计结果。每个部门查出多少问题都是很清楚的，有评价有问题有整改。由最初的综合性公告变成单项公告，这是一个变化。第二个变化就是，加入了审计整改的内容。不光公告各单位存在的问题，还要公告他们的整改的情况，采取的措施，取得的成效等。审计结束后，审计报告先送达被审计单位，要求按审计意见进行整改，在行政复议或者诉讼期满之后再公告。《第一财经日报》：这样的变化意味着什么？王秀明：单项公告2004年第一年我们选了9家，有些媒体和公众就问，为什么审了20多个部门，就公告这9家。当时其实也是一次尝试，选择哪个部门并没有一个客观标准。从2005年起，只要是我们审了的国务院组成部门，一个不例外，而且一次性全部向社会公告。这种方式已经实行两年了，今年正在第三次这样做。这样对大家都比较公平，都是一类性质的单位，社会公众和被审计单位也能看出，审计各单位查的问题及处理意见是不是一致，是不是一个标准。不能厚此薄彼，也便于公众监督，看我们是不是能够一碗水端平。《第一财经日报》：在你看来，是不是所有审计查出的问题都能公告出去，审计公告披露出来的比例达到了多少？会不会有这样的情况，实际上并不涉及秘密，但是出于某种原因，没有披露出来的？王秀明：应该说没有这种情况。审计查出的所有问题都要在审计报告中反映，除涉及保密内容外，都应进行公告。现在我们中央部门预算执行审计这部分已经做到全部实行单项公告，其他大部分项目还是以综合性公告为主，也有些公告单项的。审计查出的问题都公告了，只是公告方式不同，也是考虑到外部环境与社会稳定等因素，而不是对哪一个单位不敢公告，不存在这样的问题。审计公开是把“双刃剑”《第一财经日报》：公告制度对审计工作带来了哪些压力？王秀明：最大的压力就是我们自己的审计质量要有绝对的把握。这个质量包括两个层次，一个是审计过程中程序、行为是否合法。这点如果做不到位，被审单位就可以告你，他们有（申请）复议或诉讼的权利。第二是审计认定的问题事实是不是准确，定性是不是到位、符合实际情况，处理是不是恰当，比如不同的单位同类问题的处理如果不一致，社会公众就会提出质疑。实行公告制度以来，我们还没有遇到这样的质疑。所以说审计公开是把“双刃剑”，对审计工作本身来说也存在风险，要求必须做到事实清楚，证据确凿，定性准确，处理适当，评价客观。《第一财经日报》：公告的发展不是一步到位的，那我们的审计能力也不是一步到位的，如何衡量我们的审计能力是否到位？王秀明：审计本身质量标准衡量比较难。到一个被审单位后，能不能把所有问题查出来、查得那么准确？难度很大，衡量标准也不一样。一般有三层标准：一个是国家的法律法规标准，即依法审计，这个是我们要百分百做到的；第二个是我们的审计准则标准，有一系列的规范要求；第三个是社会公众希望的标准，这个有时就很难达到。社会期望是很高的，但是不能把它作为衡量审计的全部标准。因为审计的力量和手段是有限的。比如一个单位有贪污腐败分子，都是私下交易，不通过单位账目，又没有举报等线索的情况下，审计不可能查出来，有人举报也需要足够的证据。审计的技术方法上也不能保证完全做到这一点，因为需要审计的面很大，审计只能是突出重点，而且是抽查为主。另外有许多问题还要看是谁的责任造成的。被审计单位有会计责任，我们有审计责任，如果被审计单位有意提供假账，有意不提供某些账户，审计根本就发现不了。像这样的问题，事后如果出事了，那是会计责任造成的。《审计法》规定，审计机关到被审计单位审计，首先要求被审计单位承诺提供的资料是完整真实的，单位负责人要签字，进行书面承诺。这个责任如果分不清，审计责任永远负不起。地方公布审计报告还有难度《第一财经日报》：审计公告，尤其是点名涉及到很多部门的利益，在这个过程中，审计人员有没有感觉到来自各方面的压力？有没有遇到说情的，威胁施加压力的情况？王秀明：那肯定有，审计与被审计双方是一对矛盾，特别是查出涉及重大违法违规问题和个人经济犯罪案件的，阻力是相当大的。所以我们一定要强调事实定性要准确，包括用词也要恰当。客观地讲，许多单位都不愿意被公告，所以刚开始有的单位会说我们这个不能公告，找的人也比较多。这两年情况大为改观，被审单位逐步习惯了，不好意思公开说情，因为我们审计署的规划也是对外公开的，审计长多次说到要一视同仁。《第一财经日报》：到目前为止，你觉得我们的审计公告有没有达到我们的规划要求和预期？王秀明：从审计署这个层次来说，基本实现了规划的要求。除了涉及国家秘密、商业秘密的以外，从内容上都公告了，从形式上是综合公告还是单项公告，可能还有一些区别。从载体上目前还没有直接以审计报告的形式对社会公开。按照国际惯例，真正的公告应该是把审计报告以“直通车”的方式直接对外公布。但是西方国家体制和我们不一样，审计机关没有行政执法权，审计结果除了披露，没有别的途径，只能通过公告舆论监督督促有关部门去解决，所以直接把审计报告对外发布。我国在实行审计结果公告的初期，外部环境和客观条件还不成熟，真正与国际接轨，审计结束后直接把审计报告对社会公开，一步到位的这种方式可能还需要很长时间。《第一财经日报》：审计公告制度在审计署这个层面步子走得比较快，但是在地方上可能还是有一定的难度，这种难度来自哪里？王秀明：目前很多地方缺乏实行审计结果公告制度的外部条件和环境，更没有这方面的经验。地方审计机关执法的力度和公告的力度客观上受到外部环境的影响。所以我们对地方审计机关的要求是积极创造条件，循序渐进，逐步推开。我国的政务公开是大势所趋，地方各级审计机关根据当地的客观情况，特别是要坚持在积极争取地方党委、人大和政府的支持下，可以先试点，先易后难，逐步推开，然后再形成制度。把规范审计行为、提高审计质量放在首位。[][41]