草原“禁牧令”：“令”好下“禁”难止

　　一面是草原生态恶化需要禁牧，一面是农牧民发展生产要放羊。人、羊、生态，这三者的矛盾把赤峰市巴林右旗大板镇党委副书记鲍文龙逼得额头上多了好几条皱纹。

　　他向记者感叹，上面把禁牧这块“最难啃的骨头”推给了基层干部，基层干部迫于压力只好“硬着头皮上”。现在矛盾都集中在最基层，就难免会发生冲突。有时干部一去逮羊，牧民一个电话，几十人就赶来围攻。当地派出所有时也束手无策。

　　记者在内蒙古、陕西、宁夏、河北等省区采访了解到，尽管禁牧、休牧和轮牧制度正在使中国草原发生可喜的变化，但由于多种因素影响，各地禁牧休牧工作开展得还不平衡，距离草原保护建设的总体要求尚有差距。尤其偷牧、散牧现象屡禁不止，在农牧民与政府之间的“游击战”中，矛盾和冲突时有发生，禁牧成为取消农业税后影响基层干群和谐的一大“焦点”，绿色的“禁牧令”正在经受严峻考验。

　　本报资料照片禁牧、休牧、轮牧、舍饲被沙尘暴吹出来的八个字

　　“我以前养100多只羊，草场却在退化，现在养300多只羊，草场的长势反而好了，关键是禁牧、休牧、轮牧、舍饲的路走对了！”内蒙古自治区鄂托克前旗昂素镇巴音什里嘎查牧民马呼格日图指着家门前一片泛着青绿的草场说出了自己的心声。

　　为了扭转“局部治理，整体恶化”的生态怪圈，内蒙古自治区等西部省份相继在草原严重沙化退化的地区实行禁牧，有的省区则实施全境禁牧。截至目前，全国累计已有25个省(区、市)的1100个县旗全部或部分实施了封山禁牧，封育保护面积达到67万平方公里。禁牧成为席卷西部草原乃至全国生态脆弱地区的一场“绿色革命”。中国有天然草地面积33099万多公顷，仅次于澳大利亚，是世界第二草地大国。由于超载过牧，2000年前我国西部草地90%出现不同程度的退化，大面积开垦的草地有近50%因生产力下降而被撂荒成为裸地和沙地，长年干旱少雨，风沙频繁，植被稀疏，荒漠化十分严重，使建设速度赶不上破坏速度，由此引发的沙尘暴已成为我国最让人头痛的环境问题。

　　面对这一生态问题，从2000年起，西部各地逐步摸索出了一套与草原和谐共处的发展之路，那就是因地制宜地通过“禁牧、休牧、轮牧、舍饲”使农牧民转变畜牧业生产方式，由牧羊人向养羊人转变。可以说，这八个字是被沙尘暴吹出来的，是被大面积的草原沙化逼出来的。

　　农业部草原监理中心主任张喜武在内蒙古自治区杭锦旗举行的2007年春季禁牧休牧启动仪式上介绍，截至目前，中国禁牧休牧草原已超过13亿亩，草原禁牧休牧取得了良好的生态、经济和社会效益。全国率先实行禁牧制度的内蒙古自治区可利用草原的植被覆盖度由2001年的30.59%提高到了目前的36.07%，草原植被大面积恢复，生态环境实现了“整体遏制，局部好转”的可喜局面。

　　内蒙古最早实施禁牧政策的鄂尔多斯市植被覆盖度由2000年的30%提高到目前的70%以上，牧业年度牲畜总头数由2000年的614万头(只)增加到2006年的1500万头(只)，农牧民人均纯收入由2000年的2453元提高到2006年的5308元，走出了一条生产发展、生态良好、生活提高的良性循环之路。

　　“草原夜袭队”挑战“禁牧令”

　　禁牧可以改善生态，这毋庸置疑，但为改善生态而下发的一纸禁牧令，就能够一“禁”了之吗？几年来地方政府在禁牧措施方面做了大量工作，农民卖了不适合圈养的羊，放牧的少了，但饲草供应、圈舍补贴、品种改良、防疫灭病等问题一直未得到彻底解决。目前在西部一些地区常见到牧羊人与他们的羊群。因而这些成群出没在草原上的羊群也被戏称为“草原夜袭队”，这些羊群也习惯了昼伏夜出吃“夜草”。

　　缘何会出现“草原夜袭队”？一些基层干部认为农牧民认识浅薄，只顾眼前利益，不懂得禁牧的长远生态意义。但记者在调查采访中发现，造成农牧民偷牧的原因是多方面的，绝非一个“认识浅薄”那么简单。要改变一个牵涉诸多方面的生产方式，并非仅发一个禁令就能解决。农民要维持生计，羊要果腹，圈养缺乏有力支持，出现偷牧现象并不奇怪，这不能光怪农民，还应对禁令本身进行反思。

　　当然，观念陈旧也是偷牧的重要原因，一些农牧民在舍饲养羊上还有认识误区，甚至不少人认为舍饲养羊太麻烦，不如把羊赶出去放赶回来圈方便。加之近年来的好雨水换来了草茂林丰，一些地方的干部群众原来紧绷的生态弦又有放松的迹象。记者途经西部一些已经颁布过禁牧令的旗县，发现绿色的草场上不时有偷牧的羊群出没，个别偷牧严重的地区羊群甚至是成群出没于禁牧的草地上。

　　“草原夜袭队”的出现也说明告别传统的艰难，向新型畜牧业转型任重道远，不可能一蹴而就。西部大部分地区十年九旱，水地很少，在有限的水浇地上种粮种草就成了主要矛盾，不少干旱硬梁区的老百姓刚刚解决温饱问题。一些农牧民说，他们也不想出来放羊，风吹日晒人受罪，可没有那么多的饲草喂养，水地还要解决口粮，不能全部种草养羊。

　　“要想管住牛羊的腿，先得管住干部的嘴”

　　记者了解到，取消农业税后，基层干部与农牧民接触最多的一项工作就是禁牧。尽管各级政府采取“发现偷牧就重罚”的措施，但偷牧现象仍屡禁不止。取消农业税等一系列惠农政策的实施深得民心，对照之下，农牧民对“发现偷牧就重罚”的措施尤其对各地不同程度地存在的干部借禁牧敛财现象深为不满，在农牧民与政府之间的“游击战”中，矛盾和冲突时有发生，禁牧成为影响基层干群和谐的一大“焦点”。记者调查发现，农牧民对禁牧工作的不满主要有以下三个方面：

　　其一，禁牧干部工作作风简单粗暴，逮羊随意性很大。不少农民反映说，禁牧干部很少与农民做思想工作，禁牧就是逮羊。他们开着专用的拉羊车，径直闯入羊群，拉上羊就走。记者曾碰到正在偷牧的化德县勿兰淖村一位村民，她没好气地说，前一段时间乡里来人闯进她的羊群，由于用力过猛，一只羊当场被摁死，这伙人没有理会死羊，另外抓了两只羊扬长而去。

　　其二，罚款主体多元化，以罚代管。记者在乌兰察布市化德、察哈尔右翼前旗、卓资等几个旗县采访时，农民普遍反映，别看家家户户养羊不多，可罚款的部门有县林业局公安分局、县水务局水政执法大队、乡政府林牧站、县畜牧局草原站、临时护林员。罚款的数额没个固定标准，有关系的罚个二三十元，没门路的罚个几百元到几千元。由于频频出来抓羊，几个部门的人经常发生“撞车”现象。

　　其三，把禁牧当作“吃口”。“禁牧的大政策是对的，如果能彻底禁牧，一个羊也不让养，我们也就认了，可现在不是这回事儿啊，罚款的部门生怕农民不出来放羊，取消农业税后，禁牧就成了一些乡镇和部门的最后一道‘吃口’！”在记者走访的几个盟市中，许多农牧民的抱怨不约而同。

　　农牧民反映，不管哪个部门来抓羊，不说别的，交了“罚款”就可以继续放羊。甚至提前收取“罚款”后，就可以在一段时间内放羊。有时偷牧者答应不要票据，禁牧人员就少收部分罚款，直接装入自己腰包。有些干部嘴馋了，借禁牧之名出去逮个羊回来就杀掉吃了。呼和浩特市土默特左旗乌兰板村村民闫林旺说，有一次林业派出所将他的羊逮回45只，待他交完700元罚款后，一数羊少了一只，他转身回屋一看，那只羊的皮子和头还放在案板上。陈满仓、陈文俊、陈铁珍等村民也都诉说他们去交罚款赎羊时，羊都缺了两只。

　　上述禁牧中存在的问题在西部省区的农村牧区甚为普遍。“要想管住牛羊的腿，先得管住干部的嘴！”这是记者与农牧民谈到禁牧话题时听到的最多的一句话。

　　“不放往死里饿，一放往死里罚”

　　农牧民抱怨的同时，基层干部也有一肚子的苦水。记者采访基层干部时，他们几乎无一例外地要谈到禁牧。不少乡镇干部感言，如今禁牧是最令他们头疼的事。现在不少盟市把禁牧列入实绩考核的硬指标，一票否决，基层干部压力很大，称禁牧为“摘帽子工程”。

　　为落实禁牧令，内蒙古自治区等西部省份的不少基层干部付出过很大努力。但有的干部反映，他们遇到了一种尴尬，就是在推行禁牧时，进行处罚没有明确的法律法规可作依据。内蒙古鄂托克旗某镇曾查处一个在山梁上放羊的农民，将他的几只羊扣留，但要进行处罚时却找不到明确的法律法规依据，结果只好不了了之。不少乡镇干部说，严格说来，乡镇一级根本没有“处罚权”，平时查处偷牧时，多数情况下农牧民没有较真，但要是较起真来，怎样给一个“说法”还真是个问题。

　　不少基层干部对记者说，禁牧就需要有人去管理，管理的过程中就涉及到方方面面的问题：有暗箱操作的现象、有人情关系的问题、有借禁牧敛财的案例、有粗暴过激的行为，正是这些问题损伤了政府形象，损害了干群关系。

　　鄂尔多斯市农牧业局副局长王水云等基层干部说，政府禁牧的目的是要保护和恢复生态，让群众增加收入，并不是以逮羊、罚款为目的。但上面定的政策基层在执行时常会出现偏差。比如禁牧人员除了罚款和逮羊以外也找不到更好的办法，结果农牧民与禁牧人员玩“游击战”，羊群成了“草原夜袭队”，不仅吃草，有时把农作物吃了，把树啃了，造成村民之间也出现不少矛盾，给农村的稳定和团结埋下隐患。

　　再如，禁牧办的情况有点像个别地方的交警，车、油、工资等款项都来自罚款所得。如果罚款收入全部上交，乡镇的禁牧人员很容易产生懈怠心理，如果将一部分所得给禁牧人员，老百姓很难理解。加之还有一部分禁牧人员的素质不高、私心很重，将禁牧看成了自己的生财之道。

　　化德县副县长郭守玉等基层干部坦言，现在是国家要生态，群众要生活，上级领导既要你发展畜牧业，又要你保护生态，让基层干部无所适从。如2004年市里给县里下指标发展“寒羊工程”，要求“调进寒羊留位子，调不进寒羊离位子”，县里从外地调回3万多只寒羊。化德县是国家级贫困县，以现在恶劣的生态状况看，一只羊也不该养。放牧违反政策规定，圈养就得搞好棚圈、青贮、饲草料基地、防疫、良种繁育等配套工程建设。可全县去年财政收入5600多万元，每年维持发工资和机关运转的经费就得9000多万元，根本无力扶持。加上连年干旱，老百姓的生产生活十分困难，也难怪他们抱怨“不放往死里饿，一放往死里罚”。

　　还有，农牧民对全年禁牧的规定也意见很大。草原上一些老牧民也讲，牧草发芽生长期间，禁牧是应该的，但等到牧草枯萎落籽后，完全可以放牧。草不让羊吃，冬春几场大风全刮走了，到头来还是浪费了。

　　一些基层干部也坦承，经过几年的全年禁牧尝试，禁牧确实是一种最有效的恢复草地生态的方式，目前，还没有哪一种人工建设手段在人力物力上能够胜过禁牧所取得的生态效果，但同时也应看到全年禁牧带来的巨大的饲草资源浪费。有资料表明，每年4月至7月的季节性禁牧，草地植物最高生物量可提高两三倍。在此之外，其余季节牲畜的正常采食对草地产量不仅没有负面影响，而且牲畜粪便还可均匀地给草地增加肥力，促进草地产草量，因为牧草的生长关键是只要不破坏其生长点，生长即不受影响。

　　郭守玉说，禁牧成为免税后基层干部与农牧民之间发生矛盾和冲突的“焦点”，确实难题不少，如今禁牧工作“上交不了国家的差，下交不了老百姓的账”。

　　在羊、生态和人之间寻找一种和谐

　　不管如何，绿色的禁牧令正在“禁”出草原生态的回归。鄂尔多斯市杭锦旗分管农牧的副旗长王德义认为，就禁牧而言，“羊进圈”只是万里长征走完了第一步，只有做到“禁得住，不反弹”才算大功告成。禁牧管理难，除了农民传统思想转变难，教育工作不到位外，最重要的还是短时间内难以为群众找到一条脱贫致富路。禁牧存在着艰巨性、复杂性和持久性，如果没有从根本上解决群众的困难，光靠逮羊罚款，再过十年也禁不了偷牧。

　　王德义认为，禁牧如治水，靠疏不靠堵。禁牧并非禁羊，而是要在羊、生态和人之间寻找一种和谐。解决好了此三者之间的关系，因禁牧造成的基层干部和群众之间的矛盾和冲突自然迎刃而解。

　　王德义等基层干部建议：一是核定载畜量，根据禁牧草场面积和所增加的饲养费用直接补贴。二是通过实施相关项目，加快饲草料基地建设、草场改良补播、棚圈、机械化等基础设施建设，通过配套项目保护群众利益，再引导其进行舍饲圈养。三是改良羊的品种，通过良种繁育、胚胎移植等，提高个体产羊量，让单位羊产生更大的效益。四是通过社会募集资金，发行生态建设彩票，形成长效、稳定的资金渠道。

　　达拉特旗在禁牧上也探索了一些好的办法，比如第一次发现偷牧不罚款，提出警告；第二次发现让偷牧者本人签字；第三次再发现，就从退牧还草等一系列国家及自治区的项目上和政策上制裁偷牧者。这样让群众知道政府禁牧并不是以罚款为目的，同时禁牧工作人员也不与钱直接打交道，减少了与农牧民的直接冲突，维护了乡镇干部的形象，还有利于国家惠农政策的贯彻执行。

　　同时，一些畜牧专家建议，西部各县(市、旗)应根据草原植被恢复情况，测算出合理的载畜量，科学确定草原禁牧时间、禁牧范围和利用方式，以政府令或通告的形式定期发布草原禁牧令、休牧令，明确禁牧、休牧的具体时间和范围，使草原禁牧、休牧更加科学，更利于实施。