目前的体制只能使中国环境污染越来越严重

　　■周天勇评说中国经济社会难题之十一■周天勇

　　近几年，中国的水污染越来越严重，一些城市空气质量的好转可能很大程度上归功于大量排放烟尘工厂的倒闭，粉尘和汽车尾气污染在加重，城市垃圾和污水处理率较低，而农村农田、水面的面源污染和村庄的垃圾及污水污染也没有得到明显的改善，局部地方还在恶化。经济学上讲，环境污染是经济社会活动主体相关行为的负外部性所致。对于其盈利和生活等行为产生的污染等负外部性，只有一定的制度设计，形成约束其行为的机制，才能防止污染的蔓延和恶化。但是，中国目前没有形成系统有效的约束各种排污行为的制度体系。并且，一些体制貌似保护环境，其实是在加重环境的污染。

　　首先，政府环境保护机构的经费来源制度与企业自愿交罚款来节省处理污染运营成本的行为相结合，使经营企业、建设施工单位污染根本得不到控制和治理。

　　中国各级政府的环境保护机构，在经费来源上，以前是自收自支，近年改为收支两条线，即先从排污企业收上排污费和罚款来，再交给财政，财政再拨款下去，这里还存在着超收奖励和罚款分成的潜规则；另外，基层环保机构所交的费和罚款中，地、省和中央环保机构还要分成和集中一些。从经济核算讲，企业或者不上处理污染的设备，或者上了，如果一年罚款两次，每次2万，而其处理污染设备的运转成本可能多达30万，企业当然会选择不让处理污染的设备运营，而自愿挨罚交罚款。而且，企业交罚款的多少，由于污染多少的判定随意性很大，还可以与个别

公务员私下交易。在具体办事的公务员得到好处后，污染可以被大事化中，中事化小，小事化无。于是，政府环保机构，包括个别公务员，由于企业排污，而获得了收费和罚款及其他好处，而企业因政府环保机构需要经费交罚款及个别公务员谋利后获得排污的许可。政府环保机构、个别公务人员与企业共谋合作，各自获得了自己所需要的利益，甚至各级地方财政也因超收和分成获得了利益，惟有环境污染问题日益恶化。

　　其次，地方领导的政绩考核评价不合理，政府职能的缺失，以及地方财政从污染企业的来源体制，也是污染难以控制的重要原因。

　　1．从发展取向上看，地方注重于ＧＤＰ总量的增加，更看重于税收的增长，虽然一些项目是高排污的投资，在环评时将其排污程度说得轻一些，将其减污措施说得全一些，当项目投产运营后，则进入前面说的政府有关机构、个别公务员与企业利益都最大化，而企业随意排放污染的阶段。

　　2．各地领导对于广场、交通、地面建筑、绿化等看得见的工程非常重视，而对污水处理、排污管道等政绩看不见的工程不舍得投入。有的城市愿意建设楼堂馆所，包括一些标志性工程，而没有钱建设污水处理厂；有的

城市建设了污水处理厂，但不投资往地下埋排污管道，相当多的城市排雨水的管道与排污水的管道混用，污水把本来可以收集用的雨水也给污染了，污水厂也因运转费用太大财政不愿负担，而不正常运转。

　　3．从目前县乡政府实际的工作任务看，主要是招商引资，保公务员和事业单位职工工资，保社会稳定，保建设城市和道路；而防止和治理农村大面积的面源污染，村庄的垃圾污染处理，基本上不是其主要的工作范围。只是在新农村建设运动中抓抓而已。要么，生产建设型的政府没有向公共服务型转型；要么，公共服务职能的排序中，还没有把防止和治理环境污染提上重要的议事日程上来。

　　再次，从体制上讲，也没有形成防止和治理污染的法律、民间组织和新闻舆论监督等综合性约束机制。

　　从一些国家的经验看，除了政府的监督管理外，对于污染的防止和治理，法律、民间组织、新闻舆论监督等等，都是能够节约成本和非常有效的制度组成部分。但是，从我国来看，实际的司法并不支持排污受害者的诉求。刑事方面，虽然无数企业污染给中国的环境造成了如此大的破坏，但很难见到有法人或者其他责任人因污染破坏而被批捕和判刑的。民事方面，如果司法体制支持污染受害的自然人和法人对排污者的赔偿要求，就会加大排污企业的成本，它就会或者上处理污染的设备，并会让处理污染的设备运转起来，或者因减排成本很高而转产或关闭。这是一个重要的减少和治理污染的制度机制。这几年，群众生态环境意识加强，对于损害自己利益的排污，上访增加，诉讼也增多。但是，地方为了不影响自己的经济总量和财政收入，也怕企业停工带来失业安置等，还可能有排污企业疏通关系腐败方面的因素，很少看到地方信访和司法体制支持污染受害者诉讼的判例。

　　在许多国家，民间环保组织，是保护环境不可忽视的社会力量，它们在防止和减少污染中发挥了重要的作用。但是，在我国，可能是出于考虑它们的活动会影响一些发展项目的上马，或者会影响社会稳定等等，总体上并不支持它们的活动，使地方政府可能光顾发展和财政、忽视环境的行为，企业谋求利益最大化而把污染转嫁给社会的行为，个别公务员谋求个人利益而失职的行为，都得不到社会力量的制衡。生态环境方面的新闻舆论监督，也受到各个方面的制约。

　　分析到这里，我作为一个学者百思不得其解，目前这样的体制怎么能防止和减少污染的排放呢？如果我们不是口头上，而是真想防止污染，并减少污染的排放，建设一个环境优美的国家，那么，需要做的工作是形成一个系统、综合的防止和治理环境污染的制度体系和机制：

　　一是财政预算中要有环保经费科目，编制环保经费预算，将环境保护局的人员从吃杂粮（其许多从事公务的职员是事业编制，经费上是收支两条线），改变为吃拨款；制度设计上，要避免收排污费和罚款变成使企业不用环保设备而大量向外排污的负向机制，要使罚款和排污收费向压迫企业投资和运营处理污染设备方面设计。制度上，污染收费和罚款不与环境保护局的利益（工资奖金、福利、办公经费、办公楼设施等）挂钩。另因收费和罚款与环境保护机构和其公务员利益分离后，有机构和公务员见污染而不作为者，则通过公民、民间组织举报，新闻舆论报道，查实后，以渎职违纪和渎职罪论处。

　　二是党政领导要鼓励受污染之害的公民从污染上访转变为污染诉讼，并且司法部门降低门槛，保护弱者，积极受理污染受害案件，勘定受害损失，公正判案，向排污者索赔，并从快执行判决。这样，从诉讼角度，压迫和促使排污企业防止和减少排污。

　　三是发育和发展民间生态和环境保护组织，加大舆论监督的力度，由政府环保机构和民间环保组织设立企业环保诚信档案，并定期公布污染大户黑名单，在公众和新闻舆论的压力下，促使排污企业（包括建设施工扬尘单位）防止和减少排污。

　　总之，只有一个系统和相互配套的制度设计，以形成能有效约束污染的机制，才能真正防止即将发生的环境污染，并真正治理和根治正在向外大肆排放的污染，使我国的环境污染问题确实能逐步地得到解决。