中欧政府采购研究报告揭示我国政府采购问题（2007-06-18 15:44:31）

　　今年年底，我国将启动加入政府采购协议的谈判工作。就此不少政府官员和研究机构纷纷就谈判前我国政府采购制度的发展和其他准备工作进行了研讨，在日前举行的中欧政府采购论坛上，中央财经大学教授曹富国首次公布了《中欧政府采购研究报告》。该报告除介绍欧盟政府采购的经验外，重点对我国政府采购制度进行了深刻的剖析，并对未来的走向做了一些初步的预测。两大部委制度竞争报告指出，我国政府采购存在财政部与原国家计委之间的制度竞争。招标投标法是由原国家计委主导的一部立法，而政府采购法是财政部主导的一部立法。这种制度竞争的结果是，部门间围绕“招标投标”和“政府采购”术语建立起来的制度不一致，每一个术语所带来的监管权分属于不同法律主导部门的专有职权范围。由于存在制度竞争，“政府采购”在招标投标法中被放弃。招标投标法第二条规定，“招标投标法适用于在中华人民共和国境内进行招标投标活动”。该条的意图是，招标投标法适用于所有实体适用招标投标机制进行的采购，无论私人或公共实体，这对私人部门采购人增加了不必要的负担。尽管招标投标法试图扩大其适用范围，但是其适用范围限定于工程采购。而政府采购法规定，政府采购指各级国家机关、事业单位和团体组织，适用财政性资金采购货物、工程和服务的行为。虽然招标投标法更多地吸纳了现代政府采购法的概念，但政府采购法却未能走到这一步。政府采购法的立法目的主要着眼于预算体制改革和公共支出管理。虽然可以认为特许工程合同受到招标投标法的规制，而政府采购法却忽略了这一领域。两部法律在适用范围上另一个差异在于，对国有企业的不同规定。由于我国公共工程通常都是由所设立的独立机构或者委托项目实体完成，而这些实体通常是以国有企业的形式存在。因此，招标投标法的适用实体绝大多数都是国有企业。然而，政府采购法并没有将国有企业纳入其适用范围，无论国有企业是使用财政性资金或是自由资金进行采购，也无论这些国有企业处于竞争性行业或者垄断性行业，或者这些国有企业是否是公用事业企业。国有企业的地位问题是我国政府采购法上一个争议问题，并且随着中国今年启动加入《政府采购协议》的谈判，这一问题会重新出现。中国政府采购政策决策者需要对是否以及如何将国有企业纳入政府采购法的适用范围进行审慎决策。工程采购遇挑战《中欧政府采购研究报告》指出，近几年，工程领域出现了两个新采购制度即项目法人制、项目代建制。项目法人制建立的目的是为增加项目建设的问责性。项目法人可以是一个商业实体，或者一个非营利实体，并且通常是采购实体顾问及建设项目的管理人。而代建制是指采购实体选择一个代建单位来完成一个工程项目，然后在工程建设完成之后将该项目交给投资人。代建单位可以是一个专门从事政府建设工程的政府局，或者一个商业顾问。其职能是作为一个主建设承包商或者是项目业主的管理顾问。目前，中央和地方政府都有鼓励采用代建制的政策，并且这一制度正在演变之中。此外，工程采购领域的另一个新发展是公用事业和城市基础设施领域的特许经营。近年来，中央一系列促进私人部门发展政策的出台，极大地促进了私人部门发展。随着私人部门参与公共服务的发展，中国将开始出现第三轮采购改革——一个管理私人融资基础设施采购规制框架的出现。这些新发展表明，我国工程领域的采购机制正在变得复杂，对现有政策、法律和制度框架将产生影响。首先，工程建设正出现一个以依赖外部专长或融资，而非传统上自给自足模型的趋势。第二，有些政府选择设立专门政府机构的形式进行政府工程采购，并且一个集中的政府工程采购职能开始出现。在工程采购由一个专门政府局赖进行工程采购的情况下，采购职能与用户职能的分离，有助于政府建立核心采购专长，并因此提供更高质量的工程项目。第三，虽然一些发展实质上符合政府采购概念，但是工程采购被有效地排除在“政府采购”的范围之外。地方政府采购问题重重报告称，目前地方政府采购中出现了一系列问题。“国货”概念缺乏统一的界定。许多采购人指出，在实施采购国货政策方面遇见不少困难，因为它与地方政策相冲突（如鼓励外商投资的政策）。由于集中采购机构所进行的采购范围相对较小，通过集中采购实施社会经济和环境政策不现实。政府需求很难标准化，不同政府部门对办公家具的需求是不统一的，因此很难在采购中获得规模效益。地方政府对实施政府采购的重要性存有不同的认识。最主要的现象是，专职于政府采购职能的公务员数量在不同政府间有很大差别。一些省份没有独立的政府采购管理部门，只有2个人员从事这项工作。其他较大的城市有强大的政府采购中心。在一个市级政府，政府采购中心主任同时任政府办公厅的副主任，能够实现统一规划和采购。省级政府负责制订地方集中采购目录，有时纳入地方政府集中采购目录的范围要大于中央政府集中采购目录。就工程采购而言，地方政府与中央的情况类似，具有双轨的行政管理体制——一个是“政府采购”，另一个是“招标投标”。政府采购由财政部管理，而工程招标则由建设局管辖，并且工程项目也未纳入集中采购目录。招标投标是政府采购的优先采用法，可许多地方政府不将招标投标法适用于货物或者服务采购。一些地方政府集中采购机构允许，采用其他采购方法。这些采购方法之后报财政部门审批，然后由集中采购机构进行采购。但是，却没有财政部门审查和批准采用其他采购方法的具体指南。一些地方政府广泛采用电子采购的地方，颁布了电子采购的法律。然而，地方政府的许多部门都在分别投资于电子采购或者招标网络，如果得到有效协调，可以节约大量资金。采管分离并未得到很好的贯彻。在政府采购法生效之前，大多数由财政部门直接控制。可政府采购法出台之后，需要进行机制重建。然而，不同的地方政府对如何设立集中采购中心具有不同的理解。一些城市的政府集中采购中心仍然与财政部门具有密切的关系。一些集中采购中心隶属于政府的办公室。一些集中采购机构接受财政预算，而一些是预算自收自支单位。[][41]