“危改”模式困于政府缺位

　　投票之后，57岁的王德回到了自己的家。在这间不到10平方米的平房里，居住着王德夫妇、儿子儿媳和年逾8旬的老母。对于亟待改善居住条件的这一家人来说，在“票决拆迁”的过程中，投下反对票显然需要足够大的决心。

　　这里是北京酒仙桥电子城，迄今为止北京最大的危改项目。如今，这里因为首度试行“居民投票决定危改搬迁方案”而声名鹊起。

　　3711户投票者当中，1228户居民做出了与王德一家同样的选择。这样的投票结果对于政府的最后决策到底有多少影响力还不得而知，而隐藏在“票决拆迁”这一表象背后的，却是政府多年来推行“危改带开发”模式陷入困境的尴尬现实。

　　房企买单危改

　　与等待危改的酒仙桥电子城毗邻的，是一个名叫“阳光上东”的高档楼盘。2003年，这家楼盘率先捅破了“富人区”这层敏感的“窗户纸”，4年多的时间，这里已经成为北京新兴的“富人区”，在一座座漂亮、现代的建筑的对比下，电子城的破败与拥挤一目了然。

　　很少有人会把危改与富人区联系在一起。但鲜为人知的是，负担本次电子城危改的“电控阳光”公司，与阳光上东的开发商“系出同门”，阳光股份是他们“共同的老板”。记者了解到，早在2003年，阳光股份实际就已染指了电子城危改项目。

　　彼时，尚在首创集团控制下的阳光股份，刚刚通过协议方式拿下了总规划面积72万平方米的阳光上东地块，而与该地块仅有一街之隔的酒仙桥电子城也刚刚被北京市确定为重点危改项目。不过，4000多户居民的拆迁安置耗资巨大，政府必须寻找买单者。

　　阳光股份最终成了政府的“买单者”，一位知情人士告诉记者，双方就危改问题形成的最初方案是，计划危改居民全部回迁，回迁房由阳光股份建设，搬迁所需周转资金、回迁房建设资金，由阳光股份方面支付。

　　按照如是安排，负担电子城危改的“电控阳光”项目公司成立，阳光股份负责资金投入。然而，在随后的3年中，因为安置方案不能与居民达成一致，电子城危改项目一直停滞至今。

　　“投票是政府的意思，企业不想这么搞，但是没有办法。”上述知情人士说。记者了解到，由于电子城危改项目久拖不决，负担危改的企业已经处在进退两难的境地，在此项目上，阳光股份方面一直处在“只有支出没有收入”的状态下，与此同时，该公司还沉淀了大量现金准备随时支付拆迁安置费用。

　　对于这笔现金的具体数额，他表示不便透露。不过，记者确知，仅2007年周转补偿金标准提高一项，就牵涉资金1亿多元。

　　难寻利益平衡

　　按照北京市政府与阳光股份的最初方案，电子城危改项目后期，存在可以对外销售的商品房。显然，如果电子城危改是一个纯粹“只赔不赚”的项目，作为上市企业的阳光股份不可能答应接手。

　　“方案是先建回迁房，等回迁房都建完了，最后建商品房。”一位曾在阳光股份任职人士告诉记者。如今，在位置上与电子城危改项目毗邻的阳光上东，其均价已经高达15000元/平方米，相当一部分户型售价更是高达20000元/平方米，而且销售顺畅，与此同时，整个区域的均价也已经超过12000元/平方米。

　　这样，即便日后仅以区域均价销售，也足可以保证收益不菲。事实上，由此而言的收益则恰恰是企业为政府危改“买单”的“回报”。这种模式被称为“危改带开发”——近15年来北京城市危改的主流模式。但随着拆迁物权保护力度的不断加大以及土地交易制度的日渐规范，在企业与拆迁对象之间寻找利益平衡已经越来越难。

　　“拆迁这一步都迈不出去，商品房就更指望不上了。”上述人士向记者表示。目前，电子城危改地块并未过户到阳光股份方面的名下，而仍在政府和原产权单位手中，至于最初方案中的商品房用地，很可能也需要经过招、拍、挂程序，这意味着，为危改“买单”之后，其未来的潜在收益并非可以百分之百兑现。

　　与此同时，被拆迁一方的利益也难以平衡。王德告诉记者，他投反对票，并非是反对危改，而是对具体补偿安置条件不满意：按照现行的回迁标准，要想住上新房，王德还必须交纳一笔数目不小的房款，而对于他这样收入水平不高的家庭而言，近10万元也是一个不小的数目。

　　负担本次拆迁的电控阳光总经理孔令国在分析居民投票结果时称，对政策不理解、自身居住条件好认为没有拆迁必要、家庭条件复杂，对拆迁期望过高、经济困难等都不支持拆迁，“尤其是平房住户、合居住户对按成套住房安置办法有成见。”他强调。

　　平衡双方利益之难由此可见，“现在只能等着政府出面，否则只能这么僵持下去。”一位阳光股份不愿透露姓名的内部人士表示。

　　政府职能缺位

　　“上世纪90年代，北京危改的压力比较大，但财政一时拿不出那么多钱，就让一些国有企业来做，然后用划拨土地或者在危改项目划出一块区域，开发商品房销售，以做补偿。”原北京城市开发集团多次参与危改工作的高管告诉记者，此后，“危改带开发”的模式便成为主流。

　　记者了解到，崇文门、新街口、宽街等规模较大的危改项目均采用了这种模式，其中新街口片区的危改虽然全部为回迁房建设，不存在商品房，但却将北二环以及新街口内大街临街的商业开发权作为回报给予承接“危改”的企业作为补偿。不过，业内人士告诉记者，这些成功案例多在2003年以前，此后，难度就越来越大。

　　2002年，国务院下发文件，要求禁止强制拆迁。而随着北京房价、地价的快速上涨，拆迁补偿所需资金额也越来越大。2005年，北京王府井综合开发公司名下的“王府井D1地块”，因欠缴土地出让金而被北京市国土局强行收回。而其背后原因，恰是因为拆迁补偿高企，企业无力负担，而这样的情况，近年来在北京并不少见。

　　“关键是企业不可能不计算回报，而完全满足被拆迁者的权益要求。”中原地产华北区董事总经理李文杰说，他的逻辑是，企业作为市场主体一定顾及利润，完全满足了拆迁者的要求，企业将没有利润，而最关键的问题恰恰在于，开发企业根本就不应该成为拆迁的主体，在拆迁过程中没有利益需求的政府，才应该是危改的主体，因为政府不应该计算收益。

　　实际上，在2004年全面实行土地交易“招拍挂”之后，“完成拆迁”的“熟地”出让已经是明确规定。但是，目前地方政府仍然受制于财政实力，因此，仍然在“一级开发”（包括拆迁）的过程中，引入企业帮助政府完成，中信、首开、首创等大型市属国企仍然承担了“危改带开发”的业务职能。

　　“票决拆迁可以保护被拆迁者的利益，但却会加大寻求双方利益平衡点的难度。”国家行政学院江松年教授向记者表示，“但危改本身应该是政府对公众的一种服务，是政府的职能，目前正是政府的缺位，才因此导致双方利益难寻平衡点。”他向记者强调，而“票决拆迁”则是“危改带开发”模式下的特殊产物。

　　背景

　　6月9日，新中国成立以来北京最大的单个拆迁项目——酒仙桥危改首次尝试投票解决分歧。 项目涉及的5473户居民对相关项目实施细则及意见公开投票。初步统计投票人数3711人，占全部5473户居民的67.8%，赞成票2451张，占总票数的66%，占所有居民的44.8%，反对票1228张，占总票数的33%，无效票32张，酒仙桥危改项目，再次陷入僵持状态。