地方政府土地部门为何违法

　　文／本报记者 姜建生

　　在《土地法》司法实践中，存在着一个奇特现象——执法主体与违法主体同为一体，一些本该负起监管责任的地方政府土地部门却成了违法主体。

　　地方政府的发展需求

　　随着工业化的发展，土地资源的利益格局也在发生变化，在地方经济建设中，征用农村集体土地时违法违规问题日趋严重，土地矛盾最主要的原因是土地违法。而土地违法的主体往往又是各级地方政府的土地管理职能部门。这给解决土地矛盾增加了巨大的困难和障碍。

　　3年前，笔者在浙江省中部一个欠发达的县采访时，该县土地局局长曾颇为自豪地对记者说：“全县一年财政收入3个多亿，我们上缴的土地出让金占了将近一半。”“土地财政”，让地方政府对土地违法产生了与失地农民截然不同的“恋土情结”。在土地增值部分的收益分配方面，地方政府则拿走了大部分，他们堂而皇之反问笔者，“同样一亩地，种田的收益高，还是搞工业的收益高？”在局部利益的驱使下，一些地方政府打着“经营城市”的旗号，或搞工业开发、或与

　　为了做大ＧＤＰ，为了快速出政绩，一些地方政府号召全官招商，全民引资。项目总要落在土地上，在这种情况下，一些地方政府就默许甚至纵容土地违法现象的出现。为了能在土地上做成文章，“化整为零”、“以租代征”等”猫儿腻“应运而生。地方政府主导的土地违法案件，往往还挂上了“招商引资”、“发展地方经济”的名堂，甚至以所谓的“因公违法”而诿过，从而逃避处理。

　　职能部门的自身利益

　　河北省一棉纺大县，一位农民的承包地被一棉纺企业占用，他多次举报，县国土资源局曾下达了《责令进行行政处罚通知书》，通知书中的两项主要内容，“拆除违章建筑，恢复土地原状”和“并处××罚款”，该局只执行了后者，记者在采访中，曾要求查看上缴财政的罚没收据，该局无法出示，该款项的下落大概可知一二。河南省著名煤都的一个某乡镇，在国家煤矿塌陷区复垦后的基本农田保护区内建了30余座砖窑厂，这个乡镇还专门成立了“窑业办”，向各窑厂收取“综合费”，由他们统一向市国土资源局交纳。据该乡镇内部知情人透露，每年数万元的费用交给市国土资源局，对方开据的全是白条性质的“收款收据”。上述两个事例，可以看出，职能部门的自身利益决定了“国家利益部门化”。且不说在这些违法征地“暴利”的利益链中，某些官员也是“暴利”的受益者之一。地方利益加上“个人化”的部门利益，使“顶风作案”成为普遍现象。

　　职能部门的局限

　　在采访实践中，记者经常听到基层土地局长“实话实说”：“县长要占地，我能管得住吗？”“你是不想干呢？还是不敢干？换人！想干的人多着呢！”2004年起实行了土地管理的省以下“垂直管理”，但抱怨声还是有：“他似乎管不了你的‘帽子’，但管的了你的房子、妻子、孩子。”地方土地资源管理部门在资金分配、人事关系等等方面都千丝万缕地受制于地方政府，因此，让局长去管县长显然是不现实的，也就难怪地方政府能够大量地违法用地了。

　　现行的土地监察机制也受制于地方政府，从而无法对由地方政府主导的土地违法案件进行严肃处理。

　　从2003年，国务院下发了《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》、《要求加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序通知》，2004年，国务院出台了《关于深化改革严格土地管理办法的决定》，今年，建立了土地督察制度，随后又发出了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，实行严格的问责制……面对中央发出的道道“金牌”，一些地方政府在土地违法道路上依然狂奔。土地违法屡禁不止，其根源就在于地方政府的用地冲动，往深里究，就是执法主体与违法主体的同一性使得错误的政绩观能够起作用。