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水利部副部长翟浩辉接受本报记者专访，表示水价调整是客观趋势
水利部副部长翟浩辉。本报记者 杨杰 摄
■对话动机
入夏以来，我国南方台风频袭，暴雨洪涝成灾，最近四川、重庆等地却发生较为严重的旱情。
事实上，干旱缺水已经不仅仅是个案，据统计，按目前的正常需要和不超采地下水，正常年份全国缺水量将近400亿立方米，相当于北京市年用水量的10倍。
在这样的情况下，国家将采取什么样的措施去推动节约用水？围绕建设节水型社会而进行的一系列水资源管理改革又将如何进行？相关的配套措施又有哪些？近日，本报记者专访了水利部副部长翟浩辉。
缺水有客观的原因也有人为的因素
水资源分布不均，水土资源与经济社会发展布局不相匹配，是我国的基本水情。同时，粗放的经济增长方式，不合理的人类活动，进一步加剧了我国水资源短缺问题的严重程度，也加大了这些问题的解决难度。
新京报：有媒体报道说，目前我国有100多个城市严重缺水。请问我国目前缺水到底严重到什么程度？我国目前水资源的现状是什么？
翟浩辉：我国是一个水资源短缺的国家。人多水少，水资源时空分布不均，是我国的基本水情。我国人均水资源占有量约2200立方米，不足世界平均水平的三分之一。我国一些流域如海河、黄河、淮河流域，人均占有量更低。水资源评价的最新结果表明，近年来，南方地区河川径流和水资源总量有所增加，增幅接近5%；而北方地区水资源量明显减少，其中以黄河、淮河、海河和辽河地区最为显著，资源总量减少了12%，北方部分流域周期性的水资源短缺加剧。水资源相对丰沛的南方地区也出现了区域性甚至流域性缺水的现象。
按目前的正常需要和不超采地下水，正常年份全国缺水量将近400亿立方米，相当于北京市年用水量的10倍。“十五”期间，农田受旱面积年均达到3.85亿亩，平均每年因旱减产粮食350亿公斤。全国农村有3.2亿人饮水不安全。有400余座城市供水不足，缺水较为严重的有110座。
新京报：你认为，为什么会造成缺水这样严重的局面？
翟浩辉：造成缺水的局面，有客观的原因，也有人为的因素。水资源分布不均，水土资源与经济社会发展布局不相匹配，是我国的基本水情。同时，粗放的经济增长方式，不合理的人类活动，进一步加剧了我国水资源短缺问题的严重程度，也加大了这些问题的解决难度。主要体现在：我国很多地区可持续发展意识淡薄，一些地区不考虑水资源和水环境的承载能力，对经济社会发展需水预测普遍偏高，盲目发展，甚至以过度消耗水资源、牺牲水环境换取经济增长。在水资源利用上，不计环境成本，开发利用程度高，单位产品（服务）耗用水量高，污水排放量高，用水效率和效益低。市场在水资源配置中的基础性作用未得到充分发挥，水价等促进水资源节约保护的经济手段运用不足，水资源开发利用的主体没有节约保护的内在动力。
需要全面建设节水型社会
我们所追求的节水型社会，是节水制度和水资源配置工程体系基本完善，产业结构、布局与水资源承载能力相协调；全社会形成自觉节水的风尚和合理的用水方式；在维系良好生态系统的基础上实现水资源的供需平衡，基本实现经济社会发展用水零增长。
新京报：有专家称，中国缺水隐含战略风险，您认同这样的观点吗？
翟浩辉：中国是一个水资源短缺的国家是一个客观事实。但是我认为，如果各行各业都采取节水措施，全面建设节水型社会，就能从根本上解决水资源战略风险的问题，就能保证经济社会的可持续发展，避开风险。
新京报：我们所追求的节水型社会是什么样的？
翟浩辉：通俗地说，节水型社会的核心是提高用水效率和效益，让节水成为全民的自觉行动。节水型社会的本质特征是建立水权、水市场理论为基础的水资源管理体制。建设节水型社会的重点任务有四个方面，一是建立以用水权管理为核心的水资源管理制度体系，包括建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制。二是建立与区域水资源承载能力相协调的经济结构体系。三是建立与水资源优化配置相适应的节水工程和技术体系。开发与推广先进实用的节水技术，建设水资源管理硬件设施体系，建设生产、生活节水工程，建设非传统水源开发工程，比如开发“空中雨水”、“中水回用”。四是建立与节水型社会相符合的节水文化，形成节水的社会风尚和文明消费方式。
我们的目标是到2020年，初步建成与小康社会相适应的节水型社会。到那时，节水制度和水资源配置工程体系基本完善，产业结构、布局与水资源承载能力相协调；全社会形成自觉节水的风尚和合理的用水方式；在维系良好生态系统的基础上实现水资源的供需平衡，基本实现经济社会发展用水零增长。
水票制是实施总量控制、促进水权交易的一种有效形式
水票制是张掖市在试点中探索出来的实施总量控制、促进水权交易的一种有效形式。水票是水量和水价的载体。用水户可以将自己节约下来的水票自由转让，方便交易。政府对交易价格予以指导，但不干涉。
新京报：从2002年起，黑河中游的张掖市成为水利部第一个节水型社会建设试点，已经有哪些比较成熟的经验？
翟浩辉：张掖市地处河西走廊，黑河中游，降水稀少，蒸发强烈。随着经济社会的发展和人口的增加，张掖市的用水量大幅度增加，造成下泄水量锐减，导致位于下游的内蒙古额济纳旗生态退化严重，东、西居延海先后干涸，大片胡杨林死亡，荒漠化迅速蔓延，成为我国北方沙尘暴发源地之一。
国务院于2001年批准实施了黑河流域近期治理规划，要求张掖市在上游莺落峡站平均来水15.8亿立方米时，必须向下游下泄水量9.5亿立方米。这意味着张掖要大量压缩现状用水。为实现下游生态修复与张掖经济社会发展的双赢，在全面实施黑河流域近期治理规划的基础上，张掖率先开展节水型社会建设试点工作，在水权制度改革方面寻求突破。
他们成功的经验包括，建立了用水总量控制指标和定额管理指标体系。在保证完成黑河分水任务的前提下，张掖市编制了各县（区）水资源配置方案，确定了各县（区）用水总量控制指标。各县（区）再逐级分配到各乡镇、各村社，层层实行总量控制。同时，制定了工业、农业等各行业的用水定额指标和基本计量水价。定额内用水的实行计量水价，超定额用水的实行累进加价。
在政府有关部门监督指导下，村级农民用水户协会根据确定的灌溉面积，将分配到本级的用水总量指标进行分解，民主分配给每一用水户，落实到地亩，具体到每一灌溉轮次。
在此基础上，由政府有关部门向每一用水户核发水权证，标明每一用水户的水量、地亩、用水定额和灌水轮次。在已界定水权范围内的水量，无论拥有者利用与否或是节余的水量，均允许自由交易。交易各方自愿达成水量转让协议后，即可提请农民用水户协会或水管部门组织协调供水。
水票制是张掖市在试点中探索出来的实施总量控制、促进水权交易的一种有效形式。
水票是水量和水价的载体。水管单位在科学预测来水和用水情况的基础上，编制各灌溉轮次配水计划，并下达给各用水户协会。用水户以小组为单位，根据水权标明的用水总量指标，到水管单位购买水票，水管单位凭票供水，先购票，后供水，水过账清，公开透明。用水户可以将自己节约下来的水票自由转让，方便交易。政府对交易价格予以指导，但不干涉。农业用水交易价不超过政府基本水价的3-4倍，工业用水交易价不超过10倍；对未实现交易的节余水量，由水管单位按照基本水价的120%回购。
水价调整是客观趋势
总的来讲，我国的水价还是偏低的。今后的水价将包括供水成本、水资源费，污水处理费也要加进去。价格调整是客观趋势。不过，水价调整一定要考虑社会各方面的承受能力。
新京报：作为分管水利建设资金方面工作的领导，目前你比较关心什么问题？
翟浩辉：一方面，考虑要确保国家投入的大量水利建设资金的安全使用、高效使用，如何进一步加强管理。另一方面，考虑如何保障水利建设的投入需要，扩大水利建设资金的来源。第三，怎么样推进水价改革，建立在社会主义市场经济条件下的水价形成机制，发挥经济杠杆、价格杠杆的调节作用，来促进水资源的节约利用、高效利用。
新京报：水价改革是全社会普遍关心的问题，政府目前在推进水价改革方面有什么样的思路？
翟浩辉：过去我们国家在农业用水方面习惯上使用“福利水”，“大锅水”、用水不计成本，不讲效益。现在是市场经济，用水要讲效益，要讲成本，如何建立社会主义市场经济条件下的水价形成机制，就是水价能体现它的成本，做到可持续发展，这里面就涉及到水价调整问题。国家层面更注重的是水资源的战略性配置，从资源的重要性来看，中国是水资源比较紧缺的国家，所以必须使全社会形成珍惜水、爱护水、节约水的观念。
新京报：在很多人印象中，一提到水价改革就是涨价，你是怎么看的？
翟浩辉：总的来讲，我国的水价还是偏低的。今后的水价将包括供水成本、水资源费，污水处理费也要加进去。价格调整是客观趋势。
水价调整一定要考虑社会各方面的承受能力，在社会各行业和老百姓能够承受的范围内进行调整。制定水价改革政策的时候，我们也充分考虑到城市下岗职工、城市困难户，实施优惠的政策、补助的政策，让弱势群体能够和大多数人一样负担得起，使用到安全卫生的基本生活用水。
新京报：据了解，作为“十一五”水利改革与创新的重点领域，深化水价改革的重点是什么？
翟浩辉：水价改革是“十一五”水利改革与管理的重要任务之一，我们重点要建立促进水资源高效利用的水价体系。一是合理确定水资源费与水价水平，调整水资源费与终端水价的合理比价关系，提高征收标准。扩大水资源费征收范围，对中央直属电厂恢复征收水资源费；合理提高水利工程供水水价和城市供水价格；未开征污水处理费的地方要限期开征，已开征的地方要把污水处理费尽快调整到保本微利的水平；按照补偿成本、合理收益的原则，合理确定再生水价格。
二是推行科学合理的计价方式，推行居民生活用水阶梯式计量水价制度、工农业生产用水超额累进加价制度，缺水城市要实行高额累进加价制度。
三是加强水价管理，完善水价制度体系，制定水利工程供水价格核算、成本监审等配套政策，整顿水价秩序。改革农业末级渠系供水管理体制，推行终端水价；改革水费计收方式，逐步实行计量收费和水费公示制。
水利建设需要民间资本的参与
水利是公益性很强的事业，需要各方面的参与和支持。现在，社会力量参与水利建设还是很可观的。但也正是由于水利公益性突出，目前民间资本的介入还很谨慎，政府还需提供必要的政策支持，进一步加强引导。
新京报：水利基础设施建设投资方面，政府有什么新的考虑？
翟浩辉：在“十五”期间，国债资金投入水利建设的规模较大，投入强度在新中国成立以来是最大的。随着国债的淡出，国债这一块的投入这几年在逐渐减少，“十一五”比“十五”期间基本上每年减少100亿元。面广量大的水利工程建设需要资金量很大，目前，中央正逐渐在预算内加大这方面的投资。我们也在加强这方面的调查研究，采取“以水养水”的思路，通过调整水资源费的征收标准，调整城市、工业供水价格来扩大水利建设基金的规模，努力保障水利建设的投入需要。
水利是公益性很强的事业，需要政府加大投入，另一方面也需要各方面的参与和支持。现在，社会力量参与水利建设也是很可观的。比如，上一个月，我们开了一个全国农民用水户协会工作经验交流会，就是通过组建农民用水户协会这种形式，来发挥农民参与用水管理的积极性，鼓励农民自己的工程自己干，农民自己筹资建设水利工程。还比如，山东等省大力发展“民营水利”，云南省和重庆市在发展烟草业中每年拿出6个亿来搞节水灌溉工程，这些都是社会投资。还有一种企业投资，一些企业在城市里感觉效益不高，就到农村搞节水灌溉、搞高效农业，也属于社会投资。水利建设也需要利用外资，如世界银行贷款、亚洲开发银行贷款，还有一些国家政府间的赠款，这些主要用于防洪和帮助贫困地区解决缺水问题。
新京报：据悉，在供水环节和污水处理方面，政府也在改革运营机制，请介绍一下这方面的情况？
翟浩辉：关于这个问题，我想主要从以下几个方面介绍：一是供水、污水处理等水务市场化改革与我国的宏观经济和体制改革同步。我国社会主义市场经济体制的改革目标确立以来，国家要求大力发展和积极引导非公有制经济，放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。可以说经济体制改革为推进水务市场化提供了政策依据，创造了良好的外部环境。
二是水务市场化符合经济社会发展的内在需要，是建设资源节约型和环境友好型社会的需要。目前中国正处于城镇化快速发展时期。2005年底，按人口的比率，中国的城镇化率已达43％；到2010年末，全国城市化率将达到47%，城镇人口将超过6亿。
按照“十一五”规划纲要，未来5年，全国所有设市城市都要建设污水处理设施，设市城市污水处理率不低于70%.因此水务基础设施必须要与经济的发展，城镇化的发展以及人口的增长相配套，并适度超前。
三是国家相继出台了一些政策，支持污水处理等水务方面的改革。
新京报：水利对民间资本、外国资本是否开放？政府有什么举措？
翟浩辉：2001年12月11日，国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，指出要“逐步放宽投资领域”。“除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。”2002年3月，国家计委公布新的《外商投资产业名录》，原禁止外商投资的供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，国家在城市公用事业及基础设施行业扩大开放政策逐步到位。
水利部也于2005年2月专门印发了《深化水务管理体制改革指导意见》，要求各地水务管理机构建立“政府主导，社会筹资，市场运作，企业开发”水务良性运行机制，积极推进水务产业化、市场化发展。
这一系列政策规定为水务市场化改革的稳步前进奠定了基础。
但由于水利公益性突出，目前民间资本的介入还很谨慎，政府还需提供必要的政策支持，进一步加强引导。一般来讲，城市供水我们倾向于以国字头的公司来控股，因为饮水安全涉及千家万户。
■链接一
全国水利资产及经营状况
要强化国资在水务领域的主导地位
在水务投资领域政府不仅不应弱化国有资本的作用，而且应该积极推动，以组建地方大型水务公司或水务集团的方式，强化国资在水务领域的主导地位。
新京报：目前我国在水务投资公司建设方面是什么样的情况？成立水务投资集团的意义在哪里？
翟浩辉：近几年，全国水务管理体制改革取得了很大进展，截至2006年3月底，全国各省、自治区、直辖市已有1413个单位组建水务局或由水利系统承担水务管理职能。
北京、上海、重庆、深圳、大连、武汉、哈尔滨、呼和浩特、太原、西宁、厦门、珠海等重要城市都组建成立了水务局。黑龙江省、海南省在全国率先实现全省各级水务一体化管理。
为适应水务市场发展的需要，我国一些地方如重庆、吉林等地都相应组建了以国资为主体的地域性水务集团。
水利部综合事业局联合中国水利水电建设集团等于2005年发起成立中国水务投资有限公司，作为一家全国性大型水务投资企业，积极参与了供水、污水处理等准公益事业项目建设，已经在国内水务市场上取得了不错的业绩和影响。
我认为组建以国资为主体的大型水务集团的意义和影响在于，水务行业是一个关系国计民生的重要行业，国家职能部门和各地地方政府是水务市场化进程的积极推动者，而国有资本也是这一过程的重要参与者。与一般竞争性行业的国退民进不同，在水务投资领域政府不仅不应弱化国有资本的作用，而且应该积极推动，以组建地方大型水务公司或水务集团的方式，强化国资在水务领域的主导地位。
水利部针对近年来我国面临的严峻饮水安全形势，将保障饮水安全作为重中之重，作为水利工作的首要任务，作为以国资为主体的水务集团也有义务去承担这部分社会责任。
■链接二
2005年全社会水利固定资产计划投资
□本报记者 王海林 北京报道
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