李金华追问2005 中央政府投资管理存七大漏洞

　　

审计署审计长李金华。

　　昨天下午，审计署审计长李金华向第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议做了《关于2005年度中央预算执行的审计工作报告》。去年，审计署在对高等级公路建设项目的审计中发现，有21个项目当地政府及征地拆迁部门截留挪用、拖欠和扣减应支付给农民的征地补偿，欠费共计16.39亿元。

　　中央政府投资管理七大漏洞

　　□ 至2005年底，尚有国债资金234.54亿元没有安排下达或投入使用，占当年可安排国债投资的20.1%。其中，发展改革委未下达投资计划，结转下年58.25亿元；因投资计划下达较晚，以及地方财政部门对部分国债转贷资金未按规定向财政部作出还贷承诺等，财政部对发展改革委已安排的投资计划153.48亿元未拨付资金；已拨付的国债投资有22.81亿元结存在南水北调工程项目，未投入使用。

　　□ 对354.4亿元中央预算内投资，发展改革委年初下达计划267.37亿元，扣除其中含有的可行性研究报告尚未批复和“打捆”项目22.98亿元，以及未细化的投资1.67亿元，实际落实到项目242.72亿元，占当年中央预算内投资的68%，未达到“有预算二次分配权的单位年初下达预算要达到当年预算75%以上”的要求。

　　□ 在“淮北大堤除险加固工程”等5个项目的可行性研究报告、“淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程”等5个项目的初步设计尚未得到批复的情况下，发展改革委下达中央预算内投资计划10.9亿元，不符合国家关于基本建设程序的规定。

　　□ 2005年10月，发展改革委在下达煤矿安全改造项目投资计划时，对财政部已拨付关闭破产补助38.33亿元的10个资源枯竭型关闭破产煤矿，安排安全改造资金2741万元。对政策性关闭破产煤矿，不应再安排安全改造资金。

　　□ 部分补助地方投资项目还存在额度较小，不利于更好地发挥中央政府投资效益的问题。审计抽查122.52亿元的10项国债投资计划，共安排13488个项目，其中100万元以下的项目11479个，占总数的85.1%(20万元以下的项目2628个，占总数的19.4%)。

　　□ 部分专项投资存在内容交叉，资金多头审批安排的现象。2005年，发展改革委、交通部分别使用“中央预算内投资”、“国债投资”、“车购税”和“以工代赈”等资金263.3亿元，安排“县际和农村公路改造”、“通达工程”、“乡村公路”等6项专项投资，这些专项均涉及农村公路建设，内容相近，资金多头下达。发展改革委内部有些业务司在专项投资设置上也存在不整合、内容交叉，甚至重复安排投资计划。

　　□ 去年中央预算执行审计中曾发现，发展改革委到2004年底才下达“优质粮产业工程”、“动物防疫体系工程”当年国债投资计划。从今年审计情况看，这一问题仍未得到解决。因发展改革委与农业部对这两个项目应以谁为主下达投资计划的意见仍不一致，致使这两个项目2005年度的投资计划直到当年11月27日和12月30日才下达。

　　权威分析：中央预算资金缺乏科学标准

　　中央预算管理中存在上述问题的原因是多方面的，既有财政体制、投资体制改革不到位的影响，也有管理不严格、制度不落实的因素。从管理层面看，有些资金分配缺乏科学、合理的标准和依据。

　　另外，还存在一些不够公正、公平的问题；预算编制和计划安排比较粗放，公开透明度比较低，导致执行过程中随意性比较大，不利于增强自我约束、加强外部监督。

　　从体制层面看，中央和地方政府事权划分还不够明晰，转移支付和投资项目设置目标还不够明确，部门之间职能交叉、安排的项目内容重复，加上中央财政统得过细，在预算管理级次多、资金链条长、信息不对称的情况下，不利于加强项目管理，影响中央预算资金的科学使用。

　　人物速写：李金华勾画退休生活

　　英雄暮年，即将退休的李金华曾表示，离任后将去中国内部审计协会工作。

　　在2004年CCTV经济年度人物颁奖典礼上公众对审计署署长李金华的评价：他突破障碍，让公共财政更加透明，他坚守诚实，不打折扣始终认真。一个人和8万审计干部，共同担当国家的啄木鸟。他们用行动告诉我们：维护国家利益，是重于泰山的责任。

　　2004年6月，李金华的审计报告剑指国家体育总局、国家林业局、国防科工委、科技部等四家中央单位虚报、挪用预算资金，以及淮河灾区、云南大姚灾区有关地方政府虚报、挪用救灾资金以及原国家电力公司领导班子决策失误造成重大损失，这些调查结果同样让社会一片哗然，被点名单位遭受到前所未有的舆论压力，再次掀起了震撼全国的“审计风暴”，李金华也被人们赞誉为“铁面审计长”。

　　“审计就是国家财产的‘看门狗’。”在解释审计的职能时，李金华喜欢用这么一个通俗而形象的说法。李金华曾解释说：“审计，简单地讲，就是国家财产国家财政资金的‘看门狗’，就是说你要通过审计维护国家财政国家财产的安全和有效。”

　　今年63岁的李金华出生在江苏。1962年，他考取了中央财政金融学院金融系，在大西北多年的工作，铸就了他坚韧一丝不苟的精神，1985年，时年42岁的他调任审计署副审计长。

　　1999年前，李金华和他所在的审计署一直是默默无闻，成了一个不被世人关注的部门。直到1999年6月26日，走马上任审计长不到一年的李金华向全国人大常委会做《关于1998年中央预算和其他财政审计情况》的报告后，全场反应强烈，掌声经久不息，被全国人大常委会委员们称赞为“多年来最好的一个审计报告”。从此，李金华和审计署成为了舆论的焦点，同时也把自己置身于“风头浪尖”上，将各部委的“丑事”公告天下，一时间各个部门“谈李色变”，但是李金华却不以为然，在今后的几年里他在中国大地刮起了世人举目的“审计风暴”。

　　对于李金华近日透露出退休后的意向，中国内部审计协会的一位工作人员作出反应。他向记者介绍说，中国内部审计协会是一个企业、事业行政机关和其它事业组织的内审机构进行行业自律管理的全国性社会团体组织，曾经有多位审计署署长在这里担任副会长等职务。对于李金华来协会工作的事情，该人员表示早听说这样的说法。他还表示内部审计协会，非常需要李金华这样一位具有丰富经验的领导。

　　谁来接过李金华的大旗？

　　再过两年，李金华就要退休了，谁能来扛起他手中的大旗，再掀审计风暴呢？

　　无疑，李金华是属于有公信力的明星式的官员。诸如“水利部弄虚作假、动用财政资金办公司、建楼堂管所；天津蓟县国税局虚开增值税发票，截流和侵吞国家税款；原煤炭部社保局隐匿地方上缴的社保资金947万元，并将其中610万元长期借给私营企业”等等。

　　因为在官场，官官相护之形由来已久，也实难回避，而审计署署长却是个不得不得罪人的位置，也正因如此，才更需要非同一般的铁面铁腕自断退路。

　　不过，也正如李金华所言，要刮审计风暴，如果法律没有赋予我这个权力，如果党中央、国务院不支持，那不管你李金华、张金华、刘金华，谁也不行，而党中央、国务院的支持就体现在不干预上。

　　套用他的话，不管李金华、张金华、刘金华，谁来接替审计署长之职并不重要，重要的是在体制上进一步保证审计工作能够独立，不受干扰。

　　当审计署署长不再成为明星，当审计报告不再刮起风暴，一切才回归正常。

　　杨雪婷

　　直击开发区：违规退税120亿

　　此次审计工作报告中指出，随着改革的深入和经济社会发展形势的变化，在开发区内继续实行这些优惠政策也面临一些需要研究和解决的问题。

　　首先，国家关于开发区的税收政策面临的问题。在国家级开发区中，东部地区的开发区占了绝大多数，而且设立时间早、发展程度高；中西部地区的开发区起步晚、基础差、底子薄。这使得在享受基本相同的税收优惠政策情况下，东部地区得到的政策扶持力度远远大于中西部地区，不利于区域经济协调发展。税收优惠政策还导致开发区内企业与区外企业的税负水平相差很大，不利于体现公平税负的原则。据对611户企业2004年度所得税负担情况分析，区内企业和区外企业的平均所得税负担率分别为11%和27.9%，相差16.9个百分点。此外，各地在实际执行中普遍存在扩大优惠政策范围的问题，如擅自扩大开发区面积、违规认定高新技术企业、批准区内注册区外经营企业享受税收优惠等，由此导致国家税款流失66.47亿元。

　　其次，地方政府关于开发区的财政政策中存在的问题。国务院曾于2000年对地方政府自行制定的税收减免和先征后返政策进行了清理。从这次调查的情况看，各地违规直接返还税款的问题已大为减少，但依然存在以补贴、奖励等名义，通过财政支出变相向企业返还税款的现象。审计调查的87个开发区中，有65个制定了明确的财政返还政策，共622条；有79个开发区向企业返还120.15亿元。这一做法加剧了地区间“招商引资”的恶性竞争，由此形成的虚收虚支也严重影响了开发区的财政质量。

　　最后，地方政府关于开发区的土地出让政策中存在的问题。调查发现，为“招商引资”，2003年至2005年6月，87个开发区中有60个违规低价出让土地7873万平方米，少收土地出让金55.65亿元。一些地方甚至在国务院明令禁止低价出让土地的情况下，采取先按国家规定签订土地出让合同，再返还土地出让金或者给予财政补贴等手段，变相低价出让土地。

　　审计报告回顾

　　1998年 164亿元

　　1998年审计查出国务院部门违法违规问题金额164亿元。《关于1998年中央预算执行和其他财政审计情况》中称，审计署通过对国务院53个部门和直属单位的审计，发现43个部门挤占挪用财政资金31.24亿元，平均每个部门7200多万元。

　　2001年 20.62亿元

　　《关于2001年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中称，审计国务院其他55个部门、单位2001年预算执行情况，查出39个部门隐瞒事业和经营收入8.56亿元，17个部门未按规定上缴预算收入和预算外资金7.13亿元，31个部门挪用财政资金用于行政经费、基建和对外投资等4.93亿元。

　　2002年 78亿元

　　《关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中称，审计国务院60多个部门单位预算执行和贯彻“收支两条线”政策情况，延伸审计216个二三级单位，查出隐瞒收入、私设账外账等问题金额37亿元。审计署还对国务院25个部门2002年度决算(草案)进行了审计，发现部门决算编报不实的问题仍然存在，主要是少报收支和结余、少计资产、少汇所属单位决算报表等，涉及金额41亿元。

　　2003年 55.71亿元

　　《关于2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中称，审计55个中央部门和单位2003年度预算执行情况，其中，7个部门采取虚报人员、编造虚假项目等方式，套取财政资金9673万元；41个部门挤占挪用财政专项拨款和其他有专项用途的资金14.2亿元，主要用于建设职工住宅、办公楼和发放各类补贴。审计署还对国务院24个部门2003年度决算(草案)进行了审签，部门决算编报不真实、不规范的问题仍然存在，主要是少报收入和结余、虚列支出、漏汇少汇部分资金等，涉及金额40.54亿元。

　　2004年 121.46亿元

　　《关于2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中称，审计38个中央部门2004年度预算执行情况，查出的主要问题是虚报多领预算资金、转移挪用或挤占财政资金、私设账外账和“小金库”以及部分资金使用效益不高等。这次审计查出各类违规问题金额90.6亿元，占审计资金总额的6%。根据全国人大常委会和国务院的要求，审计署还对21个部门2004年度决算(草案)进行了审计。总的看，各部门决算(草案)基本反映了当年预算收支活动和事业发展状况，但有些部门仍存在编报不够真实、规范的问题，主要是隐匿收入和结余、漏计少计资产、漏汇少汇资金等，涉及金额30.86亿元。

　　2005年财政部审计账单

　　财政部＆政府基金少报结余21.12亿元

　　财政部2006年3月受国务院委托向十届全国人大四次会议报告2005年度中央预算执行情况时，少报一项政府性基金2004年底结余21.12亿元，2005年收入5.06亿元、支出2.57亿元，年底结余23.61亿元。不符合预算法实施条例关于“经国务院批准设立的专用基金应当实行预算管理”的规定。

　　2005年，财政部在政府性基金自身的收入能够满足支出需要的情况下，仍从预算内安排15亿元。这一做法不利于提高基金的使用效益。

　　财政部＆“信达公司”违规收费1.54亿

　　2005年，中国信达资产管理公司在处置一笔不良贷款时，财政部在其实际发生费用4552万元的情况下，同意其按回收现金8.54亿元的18%提取委托手续费1.54亿元。这一提取比例是信达公司实际费用率5.29%的3.4倍，是2005年财政部下达该公司考核费用率6.21%的2.89倍。

　　2005年，财政部批准中国中信集团公司按上年税后可供分配利润17.54亿元的39%，提取公益金6.84亿元，不符合公司法关于法定公益金按税后利润的5%至10%提取的规定，导致该公司多提公益金5.09亿元。

　　财政部＆中石化暗抵收入100亿元

　　2005年，财政部从中国石油天然气集团公司上缴的所得税中退库100亿元，弥补中国石油化工集团公司炼油项目亏损。这种暗抵收入的做法违反了“收支两条线”原则，缩小了中央财政收支规模。财政部应通过财政支出的方式安排这部分资金。

　　调查

　　针对李金华审计长《关于2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，审计署在其网站www.audit.gov.cn上做了一项问卷调查。

　　商报记者 李建兴 赖大臣/文

　　王晓莹/图 李烝/制图