弗里德曼、学票与教育改革

　　

　　■经济镜像

　　□郭誉森

　　1960年代，经济学大师佛里德曼针对当时美国公立学校的弊端提出了“学票制”，理论简单明了无懈可击，但在利益集团抵制下，30多年后才出现第一个现实案例

　　印象中，近一两年来，国内公众对于教育、

医疗改革的质疑愈来愈集中而强烈，刚结束的全国“两会”中，这些议题也成为公开讨论的重点。公开讨论与民生密切相关问题，无疑是社会自信整体上升的信号。

　　这让我想起十多年前在美国加利福尼亚关于教育改革的公民投票。

　　当时，提起投票的改革者们，建议取消州政府对公立学校的财政补贴，改行学票制。

　　所谓学票(国内或有译为教育券、学券)，就是政府对每一个适龄的中小学学童，发一张可抵某一票面金额学费的记名学票，不可转让。

　　在学票制下，各个学校无论是公立还是私立，可以自由制定学费与教学质量，政府停止补贴亏损的公立学校。学生用学票抵缴学费，根据其票面金额与其选择的学校的学费的差额以现金多退少补；学校持收到的学票到辖区政府领取现金；政府用停止补贴公校“亏损”所省下的钱来向学校赎回学票。

　　如此，学生可以如一般消费者一样，根据适合他的地点、教学方法、硬件质量、学费自由选择学校，

性价比成为衡量标准。学校为了争取学生，自会提高质量、降低成本，以求利润最大。

　　像任何有市场竞争的产业一样，竞争会使学校的学费接近于成本，质量会逼近最佳性价比。那政府呢？正因竞争会使性价比最优，在学票上需要花的钱，必定会小于以公立学校形式提供同样质量与数量的教育产品所必须承受的亏损。

　　原本公立学校的亏损，就是办学成本与公定学费的差额而已，所以因学校竞争与学生自由选择产生的好处，包括质量与成本都是净赚，可以分配给学生、教职员与国家，如此惠而不费，何以不为哉？

　　这一制度设计由货币理论大师迈尔顿·弗里德曼在1960年代提出。

　　数字显示，美国为人诟病的大城市公立学校平均用于每个学生的财政成本其实不低于公认质量佳的私立学校，而且因为居民往往依所属的种族等因素各自聚居，学生因附近学校被指定而自然而然也随所属种族等因素而分别集聚在不同的学校，但因穷人与有色人政治影响力小，使得他们上的学校能获得的财政行政资助远少于富人与白人聚集的学校，造成一代代的问题。

　　弗里德曼分析，教育产业为什么不能像大多数的产业，政府不必管，交给市场就可以了呢？

　　毛病出在教育生产的东西———人力资本，其产权有瑕疵，所以在

资本市场上不容易得到融资。

　　我可以自己自由使用我的体力与脑子，可以出租我的体力与脑子，但是我不能出卖我的身体与脑子。奴隶制取消后，每个人只能被自己拥有，无法转让给别人，因为法律不保护甚至不允许别人对我的所有权。

　　这样，人力资本便没有抵押价值，不能成为抵押品。别人不能出钱给某人受教育或替他医病，然后强迫他工作来分红或还债。

　　所有人都知道，如果某人有抵押，银行会愿意借钱给他买住房、做生意，如果还不了钱，银行可以自行将抵押物拿走。人力资本无法抵押，生产人力资本的项目便不容易在市场上得到融资，或者说如果政府不干涉，市场会调配太少的资金到生产人力资本的部门，如学校。

　　这就是经济学上有名的“资本市场不完美”问题———有许多人，有足够的潜质成为拥有出色技能的人，但资本市场不会提供融资，帮助他们完成教育或训练。

　　其实不是市场不完美，而是(人力)资本产权不完美，有瑕疵。由于人力资本缺少转让权，教育无法从市场上获得足够资金，各国政府不得不大量介入教育，大量补贴，使教育成为政府问题。

　　理论上，政府补贴教育有可能增加资源配置效率，但如何补贴有讲究，好坏差别可以很大。

　　政府现金贴补买主会使需求增加，补贴卖主会使成本降低供给增加，最终提高产品和服务的供给和需求。此外，还有一个方法，就是政府自己生产，并以低于成本价的价格提供足够的产品和服务，亏损部分以财政补贴。多数的国家或地方政府正是采用后一种方式建立庞大的公立学校体系。

　　公立学校最大的问题是它往往会在主办政府的辖区内成为垄断者。一个辖区只能有一个政府、一个教育部(厅、局)、一个公立学校系统。由于缺乏竞争淘汰机制，学费(公定价格)如果被有效执行，垄断者会降低质量，老师们会偷懒，如果各学校的治理结构不强，它们的管理人可以提高价格，仍不怕东西卖不掉———不愁没学生。

　　而提高的价格一般不是学费，而是巧立名目的乱收费。最糟糕的是，全世界的公立学校多以学区来分配学生，每个学生只能在指定的数目极少的学校中选择就读。这是标准的垄断者分割市场的伎俩———减少系统内各学校的竞争。难怪他们提起价(乱收起费)来，他们的买主，即学生只好照单去买，别无选择。

　　有没有办法解决这问题，让学生有选择以至学校间有竞争，从而靠此竞争压低广义学费、提高质量、增加教学创新呢？

　　有！弗里德曼发现，改用现金补贴买主(学生)，实行学票制，完全可以低成本地将补贴教育和公立学校切开，使社会可经由有选择的补贴而优化教育投入，部分解决产权瑕疵造成的市场无效率，又可使学校产业与一般产业一样享受竞争与消费者选择带来的巨大好处。

　　弗里德曼的此议，虽然在理论上简单明了无懈可击，但政治上却阻力极大，主要来自巨大的习惯垄断的公立学校既得利益，尤其是成功将垄断利润转化成超市场工资的教师工会与其成员———一旦采用学票制，学校间的竞争会使其高工资不可能维持。

　　教师工会强有力的活动，使美国各地方议会难以通过此项改革。直到十几年前，威斯康辛州的密尔瓦基市才成为第一个采用学票制的城市。据说效果与理论预期相近，不少黑人父母自己加付一些钱，送子女去原来被认为是“贵族学校”的私立学校，而原有公立学校也为生存而励精图治。

　　但在加州，支持者不得已提出不止一次的公民投票，以避开特殊利益更易操控的议会，但都以失败告终。近年笔者未再关注此事，不知有否提出，有否通过。弗里德曼以九十高龄，至今仍在为此奔走疾呼。

　　据了解，国内浙江省长兴县，从2001年就开始了类似的教育券改革，其效果为教育部和学界高度关注。这或许可以成为国内教育改革的一种借鉴。

　　(作者为国际济丰投资公司首席经济学家、西安交通大学金禾经济研究中心教授，电子邮箱[e-mail])(P1154331)