从付费即可排污到排污权有偿使用

　　

■高端视点

　　□朱志刚

　　中国现行的排污收费政策，实际执行中演变成“付费即可排污”的后果，无法对污染物排放总量实施有效控制；环境保护的责任过多倾向于政府一方，促使企业、政府间玩起 “猫捉老鼠”的游戏，环境质量难以改善。惟有探索市场对环境资源的配置、保护机制，方是治本之道，排污权交易即是这种探索的开始

　　目前，全力建设节约型和环境友好型社会已经成为中央政府以及全社会的共识。“保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调”，“实行有利于资源节约的价格和财税政策”已经正式写入中国的“

十一五”规划之中。

　　环境是一种重要资源，同时环境又是公共产品。如何创新机制，发挥市场对环境资源的配置作用，非常值得讨论和探索。

　　排污权交易是许多国家通过市场手段配置、保护环境资源的重要经济政策之一。排污权交易的主要思想是：在满足环境要求的前提下，设立合法的污染物排放权利即排污权(通常以排污许可证的形式表现)，并允许这种权利像商品那样被买卖，以此进行污染物的排放控制。企业节约下来的污染排放指标，将成为一种可以用于交易的“有价资源”，既可在企业与企业间进行商业交易，也可“储存”起来以备自身扩大发展之需。而那些无力或忽视使用减少排污手段、导致手中缺乏排放指标的企业，将不得不按照市场价格，向市场或其他企业购买污染指标。

　　排污权交易市场分为一级市场和二级市场。一级市场是政府与排污者之间的交易。政府机构评估出一定区域内满足环境容量的污染物最大排放量，并将最大允许排放量分成若干规定的排放份额，每份排放份额为一份排污权。政府就某种污染物排放权每年定期与排污者进行交易，交易形式主要有招标、拍卖、以固定价值出售等。一般来说，对社会公用事业、排污量小且不超过一定排放标准的排污者，可以采取灵活的办法；而对于经营性单位、排污量大的排污者，多采取拍卖或其他市场方式出售。

　　二级市场是排污者之间的交易场所，是实现排污权优化配置的关键环节。排污者在一级市场上购买排污权后，如果排污需求大，购买的排污权不够用，就必须在二级市场上花钱买入；相反，如果企业减少排污，购买的排污权得到节省，则可以在二级市场上售出获利。

　　排污权交易制度不仅体现的是“总量控制”的污染物控制策略，而且是依靠市场手段使企业主动来实现“总量控制”目标的。政府核定区域内污染物总量后，排污权进入市场进行交易，减少排污节约的排污权可以在二级市场上买卖获利。这样，排污者就有减少排污的积极性。可以设想，如果区域内排污总量一旦确定，排污权就获得了类似垄断资源的身份，有限的排污权必然带来价格不菲的交易，企业在利益驱动下，自然会珍惜有限的排污权，减少污染物的排放。

　　相反，中国目前的“付费即排污”的污染控制策略，更多是依靠政府行为来推动环境保护。排污费由政府来强制征收，排污许可证由政府授予，超标排污由政府来处罚，大部分污水处理设施也是由政府投资兴建，企业是否执行环保政策过多地依靠行政手段的被动监督。这样，一方面企业缺乏珍惜环境的内在压力和动力，在环境保护上和政府玩起“猫捉老鼠”的游戏。

　　更有甚者，一些地方环保部门和排污企业之间相互博弈，最后形成“协议”收费，完全丧失了排污费应有的政策功能。这种政府主导型的污染控制，还存在诸多“寻租”或风险，比如，一些地方环保部门借机干预企业的正常生产，随意减免排污费，违规使用排污费等。这些现象反过来又增加了政府监管的难度。

　　就排污收费而言，尽管2003年出台的《排污费征收使用管理条例》规定，直接向环境排放污染物的单位或个体户，应当按规定缴纳排污费。但是，现行排污费标准仍然偏低，与污染治理成本相比是杯水车薪。

　　就超标排污处罚而言，中国仅在大气污染防治法中规定，超过国家和地方标准向大气排放污染物的，由所在地县级以上环保部门处最高10万元的处罚。而根据有关规定，还不能对其进行二次处罚。按照这种环保政策，只要缴纳排污费或超标排污罚款，就获得事实上的排污权。排污许可证制度在实践中已几乎转变成注册制度，对企业来说是零成本或低成本。这样，企业超标排污成为必然，污染物总量实际上无法得到有效控制。

　　中国排污权交易几年前已经启动，目前尚处于试点阶段，虽然基层环保部门以及企业都希望能及时出台有关排污权交易的具体规章制度，部分省市如山西、江苏等都相继出台了一些地方性的排污权交易法规，但总体来说，进步不快。

　　进步缓慢的原因有很多。在中国目前环境保护法律法规中，除了个别针对特种污染物的规定中体现有“总量控制”思想外，主要的法律法规均没有明确“总量控制”的规定。在“排污付费”的污染控制策略下，只要付费就可以排污，这样，企业显然不会再去市场上购买排污权，也就不会有企业卖出排污权。也就是说，没有对排放量的总量限制，就没有市场。

　　从一级市场来看，相对于土地、矿产等有形资源而言，排污权有偿使用缺乏政策和法律依据。据调查了解，现在要办个经营排污权出让和交易公司，办理工商执照和税务登记都碰到难题。另外，目前存在着新建污染企业和已建污染企业之间，在排污权初始分配方面有偿和无偿取得“双轨并存”的不公平局面，挫伤了企业有偿取得排污权的积极性。

　　因此，我们建议，通过法律来进一步明确排污权有偿取得。首先要确立有关“总量控制”污染控制策略具体实施的统一法规，在现行环境法律中对排污总量控制的目标、总量设计、调查和检测、总量分布、适用程序等做出更加明确的规定；然后通过立法建立排污权交易市场，规范初始排污权的分配，确定初始分配方法，加强监管，杜绝企业寻租行为。对排污权二级市场的交易范围和交易方式做出明确规定，建立排污权交易的法律体系。在一级市场上，除了通过立法明确排污权有偿取得外，要探索适合我国国情的排污权一级市场交易形式，改变无偿分配或行政授予的做法，采用招标、拍卖或其他市场化方式将排污权卖给企业。

　　排污权初始化分配如何进行？如何保证公开公正公平？如何防止排污权分配引起的腐败？这是大家非常关心，也是我们正在研究和思考的问题。

　　排污权初始化分配的关键在于用统一的分配方法。以往二氧化硫的分配是以国家下达的总量控制指标逐级等比例下达，造成了原来排放量大、污染严重的地区或者企业“占便宜”，形成了总量分配的不公平。

　　在排污权市场的建立方面，我想应该基于三个方面，一是公正的分配方法，确保每一个污染企业都取得合理的总量配额。二是严格的环境执法，应该使得企业严格按照核定的总量排放污染，对于超过总量排污的企业，必须实施严格的处罚手段，让其不得不按照总量进行排污，否则企业成本将大大增加。三是有“量”可以交易。目前我们设计的绩效分配是公开公正公平的，企业在治理污染后(对于电厂而言就是脱硫)，应该会有富余的指标进行交易。

　　与此同时，要通过立法等手段，有效制止滥用和非法转让排污权，杜绝蓄意囤积居奇等扰乱市场的买卖行为，对超标排污企业进行严厉处罚，通过这些措施确保排污权在二级市场上能够正常交易。

　　最后，政府还应建立和完善排污权交易的政策调控体系，利用税收、信贷等手段对排污权市场进行必要的

宏观调控；对排污权交易要给予一定的优惠政策，以鼓励企业参与排污权交易，为排污权交易创造必要的宏观环境。

　　(作者为

财政部副部长)

　　(P1153331)

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