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■法与经济
□李曙光
“十一五”规划纲要的制定正面临中国社会转型的关键期，从制定的程序、相关内容及其效力来看，其本身就是一部中国特色的宏观调控法律。
近些天，北京学术界议论的一个热点题目是“十一五”规划。“十一五”热，不仅是因为春节前后，北京许多政策咨询与研究机构在召开一些相关研讨会，国家高层领导在敞开大门听意见，也不仅是因为今年“两会”将要讨论通过“十一五”规划纲要，还有一个更重要的原因，就是这次“十一五”规划纲要的制定正面临中国社会转型的关键期。
背景之一，在过去的五年，中国经济一直保持着令世人惊诧的高增长，但是，中国社会的“三农”问题、贫富分化问题、国资流失问题等也同时并存。这种局面使中国社会正面临一场关于改革的大讨论。背景之二，随着市场经济文明在中国社会的扩展，各种市场利益主体的博弈在一个新的利益格局中展开，新的和过去多年积淀下来的社会矛盾与社会冲突同时呈现。中央政府提出科学发展观和建设和谐社会的新政策，这些新政策其内涵是什么，如何有效实施新政策，推进社会发展，也进入一个关键的试验期。在这种背景下，“五年计划”改为“五年规划”，虽是一字之差，却反映了中央政府执政理念的重大变化。也就是说，从“计划”改为“规划”，是试图从强调政府对经济发展的主导作用，到转向强调市场的基础性资源配置作用，意味着政府管理经济思路和方式的转型。政府在未来中国社会经济发展中扮演什么样的角色？“十一五”规划纲要的制定无疑备受关注。
从法学的角度来看，“五年规划”是中国国情的特殊产物。首先，“五年规划”制定的程序与宪法制定相似。“五年规划”先由中共中央全会提出正式建议并予以公布，然后，由国务院提出《“五年规划”纲要(草案)》，最后，交由全国人民代表大会讨论审议通过，形成正式的《“五年规划”纲要》付诸实施。目前，类似的法律制定程序只有国家根本大法———宪法，由此可见“五年规划”在中国社会政治经济发展中的重要地位。其次，中国已进入市场经济体制的巩固深化期。中国各地区经济与社会发展的主要驱动力，还是来自于中央政府的资源调配与统一的、权威性较强的“五年规划”，而不是靠市场的力量进行资源配置。这也正是各相关部门与地方政府争论“五年规划”是否应该细化项目与量化指标的缘由。再次，“五年规划”并不仅仅是注重宏观性、战略性、指导性，不仅仅是提出了建设社会主义新农村，建设资源节约型、环境友好型社会、建立区域互动新机制等新提法、新概念，而且引入了如何建设新农村、单位GDP能耗指标等量化标准。因此，从“五年规划”制定的程序、相关内容及其效力来看，其本身就可以说是一部中国特色的宏观调控法律，是经济法的重要来源。
目前，国务院《“十一五”规划纲要(草案)》已经形成，正处于最后定型阶段，作为一个法律工作者，我希望这部《“十一五”规划纲要》是一部贯穿法治精神的规划纲要，把规划纳入法治化轨道。其一，这部规划纲要应该体现依法行政的理念。提出规划的主体是政府，推动规划实施的主体也是政府，因此，规划纲要应给政府准确定位，把政府职能的重心放在建立经济社会发展的良好的制度环境与提供优质的公共产品上来。其二，这部规划纲要应厘清中央政府与地方政府的关系，适当分配治权与财权，区别中央规划纲要与地方规划纲要的不同职能。其三，这部规划纲要应尽可能细致具体，花了这么大功夫，经过这么复杂的法律程序，不要使其仅成为单纯的政策宣言，而要使其具备可操作性。其四，最重要的一点，这部规划纲要不能仅仅体现为条文，而要提高其法律效力和强制性，建立起对制定、实施、完成规划的人的问责制度，也就是建立规划纲要实施的可诉性和法律责任机制。
(作者为中国政法大学教授)
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