现阶段农民工养老保险优先于城镇职工实现中央统筹的设想

　　■专家建言■卢驰文

　　2005年12月22日《中国劳动保障报》刊登了《略论农民工社保政策和制度的设计》一文。该文章指出：农民工的养老保险只建立个人账户，个人账户跟着人走，并规定“账户里的资金在到达退休年龄之前只能存进，不能支取”。笔者认为这种做法难以行通。首先，养老保险只有个人账户没有统筹部分，就没共济性，失去了社会保险的应有含义，并和国家 确立的社会保险“统账结合”的基本制度不符；其次，农民工流动性极大，个人账户转移没有养老保险资金流动，则导致农民工个人账户仍然是空账；第三，农民工个人账户转移，如果养老资金也跟着转移，则养老保险资金的投资保值增值难以保证。笔者认为，农民工的养老保险由中央统筹才是解决农民工流动性的惟一理想办法。也许有人反驳：社会保险信息系统全国联网技术还没研制成功，所以农民工养老保险目前无法实行中央统筹。笔者认为，当前农民工养老保险中央统筹技术上完全可行，根本不是技术问题，而是人为的阻力问题。

　　首先，社会保险信息系统全国联网是建立社会保险中央统筹的技术条件，但不是必要条件。

　　劳动和社会保障部社会保险所何平所长指出：农民工认为社会保险不“保险”，关键是现行制度没有设计到足以让农民工信任的程度。比如说流动性的问题，当前社会保险信息系统实现全国联网在技术上确实达不到，但先记录在案是可以的。农民工都有身份证，他们在哪个地方参加了

养老保险可以先予以记录作为凭证。政府应当给他们一个明确的承诺：农民工缴纳的“养命钱”会专款专用，到了退休年龄将其应享的权益连续计算，就可以按月领到。笔者认为，如果要地方政府承诺，江西的某个农民先后到山东、上海、深圳、厦门等地打工，在山东缴费才2年，但在各地累计缴费满15年，到这个民工退休时他的个人账户早已转移离开山东，山东政府怎么计发他的社会保险待遇？如果要中央政府承诺，现阶段还是地方统筹，地方政府挪用或提高本地城镇职工社会保险待遇挤占了农民工的社会保险基金，怎么办？中央政府不会作出没有资金保证的承诺。

　　笔者并不是否认何平所长关于农民工社会保险的设想，而是认为完全可以在他的思路基础上进一步拓展，使政府的承诺有资金保证。劳动和社会保障部研究员卢海元在《走进城市：农民工的社会保障》一书中指出，加快研制和设置社会保险关系信息库，实现全国联网，以便为频繁变动就业单位的农民工和灵活就业者建立、接续社会保险关系。这一点是值得肯定的。

　　其次，我国各大银行和邮局已经联网，完全可以借助全国银行邮局已经联网的技术条件，使农民工养老保险优先于城镇职工实现中央统筹。设想如下：

　　（一）每个农民工办理一张社会保险银联卡，卡号和本人身份证号码相同，农民工可以持卡查询本人的缴费情况，没有到退休年龄不能支取现金。（二）国家成立农民工养老保险中央统筹基金管理机构，并设立中央统一的农民工养老保险基金账户。（三）用人单位把农民工养老保险费（包括单位交纳和个人交纳部分）直接缴入银行或邮局，通过银行或邮局直接进入中央统一的农民工养老保险基金账户。（四）用人单位从银行或邮局拿出凭证，交当地社会保险经办机构稽核。（五）当地社会保险经办机构有义务定期向农民工养老保险中央统筹基金管理机构汇报，告知本地已经缴入的农民工养老保险费的总数，以便农民工养老保险中央统筹基金管理机构进行核对。

　　至于农民工

医疗保险费，则可以直接交到农民工流入地社会保险经办机构，或通过银行或邮局直接进入农民工流入地医疗保险基金账户。如果农民工跨社会保险统筹地区就业，医疗保险个人账户余额可以退还本人。对农民工不办理失业保险。农民工户籍城镇化了，养老保险仍然中央统筹，其他险种纳入城镇职工同类险种体系。因为城镇职工养老保险正在提高统筹层次，必将实行中央统筹，况且中央政府本身也承担了城镇职工社会保险的财政兜底责任。

　　再次，现阶段农民工养老保险中央统筹非不能也，乃不为也，阻力主要来自农民工流入地的政府。

　　农民工社会保险统筹部分不转移，一旦农民工退保，只能退还个人账户部分，农民工流入地政府则可以控制退保农民工的统筹部分。如果农民工不退保，但到退休年龄时在同一个统筹地区缴费仍没有达到规定年限，这个农民工还是不能享受统筹部分，最多领取个人账户部分。农民工的流动性大，相当一部分人在同一个社会保险统筹地区缴费不能满规定年限，所以，这对农民工流入地政府极为有利。按照马克思的劳动价值论，工人的工资福利和企业的利润都是工人创造的价值，企业为工人交纳的社会保险费（包括统筹部分和个人部分）也应该是工人的劳动报酬的一部分。站在农民工的角度看，如果在近10年甚至20年内，养老保险统筹层次仍达不到中央级层次，将形成农民工流入地政府利用社会保险制度的缺陷对一代农民工的剥削事实。另一方面，统筹部分不转移，农民工社会保险基金可能被其流入地政府挪用或被挤占用于提高城镇职工社会保险待遇，导致国家形成对农民工社会保险的新债务。

　　最后，跨省流动的农民工社会保险问题根本不是地方政府单独可以解决的，况且地方政府本身也有“经济人”的理性；中央政府必须转变思路，中央政府一定要与地方政府在流程上协作解决。

　　城镇职工养老保险是由现收现付制向部分积累制过渡，提高统筹层次，要考虑各统筹地区缴费收入和

养老金支付平衡问题，制度建设和技术开发没有到位，不能贸然进行。国家已经立项研究开发社会保险信息系统联网技术，即使这项技术研究成功，如果社会保险统筹层次升级缓慢，农民工社会保险中央统筹依然难以实现，因为农民工流入地政府不会把农民工的社会保险基金上缴到中央。

　　提高社会保险统筹层次的改革涉及各类社会保险制度的并轨，牵动多方利益，阻力很大，进展缓慢。从1997年国务院提出建立统一的企业职工基本养老保险制度起，到现在为止，企业基本养老保险实行省级统筹的地区还不到10个。要是等各省市基本养老保险实现中央统筹以后，再“顺理成章地”解决农民工的养老保险问题，这样做的结果必然导致大量农民工退保或多次退保，农民工的权益将受到很大损害。中央政府把农民工社会保险制度的建立权力下放到各地区，导致各地农民工社会保险制度五花八门，正如城镇职工的社会保险制度一样，终究又要整合，而且整合起来非常困难，势必走弯路。

　　本文的结论：第一，中央政府抓紧研究开发社会保险信息系统全国联网技术；第二，各级政府共同加快提高社会保险统筹层次的改革步伐；第三，现阶段农民工养老保险优先于城镇职工实现中央统筹；第四，为了克服农民工流入地政府的阻力，最关键的是中央政府要改变思路，不能把解决农民工养老保险问题的任务主要交由地方政府负责，而必须由中央政府与地方政府在流程上协作解决。

　　（作者单位：中共中央党校）