主要发达国家区域规划的几点启示

http://finance.sina.com.cn 2005年12月08日 09:07 中国经济时报

　　自２０世纪初德国首先编制区域规划之后，美国、日本、法国等国家也都陆续编制了各种类型的区域规划，形成了各自的区域规划体系，对优化空间结构、缩小地区发展差距和解决区域不平衡问题起到了积极的作用。从内容上看，许多国家已由物质建设规划开始转向社会发展规划，规划中的社会因素与生态因素越来越受到重视；从范围看，更加重视以整个国家为对象的区域规划，甚至开始制定跨国或以大洲为对象的区域发展规划，如欧洲空间展望计划等。

　　■他山之石■胡勇

　　区域（空间）规划是对由多个发展利益单元组成的区域空间中经济、社会、资源环境等方面持续协调所作的总体安排与战略部署。自２０世纪初德国首先编制区域规划之后，美国、日本、法国等国家也都陆续编制了各种类型的区域规划，形成了各自的区域规划体系，对优化空间结构、缩小地区发展差距和解决区域不平衡问题起到了积极的作用。从内容上看，许多国家已由物质建设规划开始转向社会发展规划，规划中的社会因素与生态因素越来越受到重视；从范围看，更加重视以整个国家为对象的区域规划，甚至开始制定跨国或以大洲为对象的区域发展规划，如欧洲空间展望计划等。主要发达国家区域规划的编制和实施经验为我国开展新一轮的区域规划工作提供了有益的启示。

　　切实加强区域规划的调控功能，优化空间结构和开发秩序

　　区域规划以调整空间地域中长期发展为主要目标，虽然许多发达国家制定区域规划的出发点和侧重点有所不同，但是区域规划都已经成为进行政府干预的重要手段之一。

　　日本、法国等国家以优化空间结构为出发点，侧重于解决区域不平衡发展问题，均有全国性的区域（空间）规划，最终目标是实现全国发展的均衡化。为缓解工业化过程中人口过度集中、人地关系相对紧张和区域失衡等问题，日本、法国等先后编制了覆盖全国的区域（空间）规划。日本１９６２年制订的《全国综合开发计划》中将全国分成“过密地区”、“整治地区”和“开发地区”三种类型地区，对“过密地区”政策实施重点是限制新企业和城市规模的扩充，对迁出的企业给予优惠；对“整治地区”进行大规模工业开发和配置、建设教育、行政等职能，使其起到分散过密地区人口和转移过密地区生产机能的作用；对“开发地区”重点实行基础设施的完善化，以利于诱导大工业的开发。

　　法国为促进全国经济与城市发展在地区上的平衡，试图调整全国城市空间结构，抗衡巴黎的磁力作用。１９６４年，法国中央政府决定在全国建立八座组“平衡大城市”，使它们逐步形成地方行政与经济中心，以扭转地方人口向巴黎过度聚集的趋势。同时，为了削弱中心城区功能过于集中，控制城市规模和改善生活环境，巴黎也制定了《巴黎地区整治远景规划》，先后在巴黎周围城郊建立了五座新型卫星城和九个副中心，通过开辟新的高速公路、高速地铁和火车等交通干线同市区相连接，促进了巴黎周边地区繁荣发展。

　　美国虽然没有编制覆盖全国的区域规划，但是却有援助落后地区发展，缓解落后地区的高失业率和生态恶化状况，缩小地区发展差距的区域政策和与之配套的区域规划，最具代表性和最成功的则是田纳西流域开发法案。此法案１９３３年开始实施，涉及七个州。开发前的田纳西河流域生态环境严重恶化，作为美国最贫困的地区，当时人均国民收入只有全国平均水平的４５％。该法案主要有防洪、疏浚河道和发电三个方面的任务，并且延续至今。田纳西河流域管理局把防洪排涝列为首要任务，并对水利资源实行梯级综合开发。在田纳西河及其支流上新建和改建大型水坝３２座，田纳西河流域再也没有发生过大的洪涝灾害，并增加了农田灌溉面积。田纳西河流域管理局利用田纳西河上的水坝系统，设置９级提升船闸，大大改善了田纳西河流域的交通运输条件，实现了法案所确定的通航目标。同时，田纳西河流域管理局对水电资源实行梯级开发，建成大大小小的水电站４９个，使田纳西河流域的工业化得以起步，耗能高、耗水量大的化肥、冶金工业获得长足发展。

　　发达国家经验启示我们，无论是从优化空间结构和开发秩序的角度，还是从扶持落后地区发展的方面来看，都应该高度重视区域（空间）规划的调控功能，适时开展全国性的区域（空间）规划，进一步发挥其作为政府干预手段的重要职能，统筹经济和社会、城乡和区域协调发展。

　　科学确定区域规划调控范围，实现由物质建设规划向经济发展规划的转变

　　区域规划毕竟是一种区域经济管理的行政手段，如何在市场经济条件发挥市场配置资源的基础性作用是一个不容忽视的重要问题。许多国家全国性的区域规划调控领域被严格限定在需要政府施加影响或进行社会公共管理的范围，如跨区域交通、水资源利用、环境保护等公共工程。对竞争性领域或产业，政府一般都不涉及。

　　美国早期的跨州区域规划多表现为物质建设规划，即通过综合开发优势资源，促进相关资源和相关产业的开发，从而达到某一区域优势资源的充分利用和区域的整体发展，田纳西流域开发法案就是物质建设规划的典型代表。但是在后来市场经济不断完善的情况下，物质建设规划受到很大的质疑。因此，从２０世纪６０年代开始，美国跨州区域规划多为表现为经济发展规划。与物质建设规划相比，经济发展规划多为联邦政府采用间接的财政、税收、政府购买、公共投资及人员培训等手段治理更大范围的区域问题，比较典型的是１９６５年的“阿巴拉契亚区域开发法案”。阿巴拉契亚山区涉及１３个州，煤炭和水资源极为丰富。开发前，山区交通闭塞，经济发展缓慢，失业率比全国平均水平高４０％，是美国东部比较贫困落后的地区。在阿巴拉契亚区域开发过程中，区域规划工作由联邦、州和地方三个层次完成。阿巴拉契亚区域委员会采取“增长中心”的开发方式，在区域范围内选择了６９个能为未来经济发展发挥重大作用、投资收益率最高的重点开发区，作为优先发展的地区。

　　日本１９９８年制订的《全国综合开发计划》（简称“五全综”）的开发方式为“参与和协作”，即呼吁政府、居民、志愿者组织和企业踊跃参加区域建设，地方政府和国家协调合作予以支援。前四次综合开发计划都是适应经济发展形势的变化的产物，侧重点在硬件方面，主要在于通过产业布局，充实高速铁路、公路交通网等社会资本，通过大规模开发来缩小地区间差别；而“五全综”侧重点在软件方面，主要是有效地利用现有社会资本，保护自然环境。

　　借鉴发达国家经验，我国区域规划应由以往的产业布局和基础设施建设向改善发展环境、增强软实力转变。同时，主要是采用公众参与和广泛的社会支持，以动员各种社会资源参与规划制定和实施。

　　合理划分中央与地方政府职责，注重区域规划与区域政策的衔接配合

　　多数国家中央与地方政府在区域规划体系中的职责分工比较明确，层次感和针对性都较强。相对而言，中央政府编制的全国性区域规划相对原则，主要起着导向作用；地方政府编制的区域规划，更有操作性和约束力。如德国联邦政府主要负责跨区域的交通规划，负责提出空间结构改善的原则；州政府负责落实联邦政府的交通规划和行政区域内轨道交通等方面的规划，负责制定空间规划法和编制州的空间规划，县镇等地方政府负责建筑物或其他基础设施的具体布点。因此，德国区域规划的重点在州一级，越到基层，内容越具体，约束性越强。美国联邦政府通过跨州的区域规划间接干预州级规划，主要涉及跨州的公共工程项目、资源的开发利用和保护，环境评价与保护重大项目的技术援助等。州级区域规划调整本州的产业结构，协调对本州经济社会发展产生影响的各种矛盾。县级规划则主要是实施州级规划的具体项目、措施和管理系统。因此，美国区域规划的重心也在州及州以下。

　　在某种程度上，欧洲国家是区域规划先行，配合以政府投资、经济补贴、基金、诱导资金、减免税收等区域政策，来保障区域规划实施的资金来源；与之相反，美国则是以支持落后地区发展的区域政策为先导，配合以具体的区域规划来落实。以德国为例，其财政政策中有关区域规划的内容主要有：明确划分联邦、州、地方的事权和财权，实行横向和纵向的拨款，保证各州财政平衡，联邦政府财政预算中一直保持２０％的社会基础设施投资，诱导资金和减免部分税率的办法。

　　今后，在进一步完善我国区域规划体系过程中，应合理划分中央与地方的财权和事权，合理界定各级政府的规划领域和内容，既要避免高层次区域规划事无巨细，无所不包，又要防止地方政府盲目竞争和不必要的重复建设，做到中央与地方责、权、利协调统一。同时，充分发挥政府特别是中央政府的引导作用，更多地采用间接的财政、税收、政府购买及人力资源培训等手段。

　　设立专门的区域规划管理机构，建立健全必要的法律保障体系

　　多数发达国家都在国家层面设立专门的区域规划管理机构，例如，日本在国土交通省设有国土厅，美国在商务部设有经济发展局。这些区域规划管理机构中从事规划编制、协调、实施监督的工作人员占较大比例。由于人员充实，所以规划编制的基础工作很扎实，有充足的时间与上一级或下一级的规划进行衔接；有专门的人员和能力从事规划实施的监督、评估甚至项目审查。

　　１９６１年，美国在商务部内设立了地区开发局援助高失业率或低收入地区。这个机构授权向小企业贷款，并贷款或拨款给市政基础设施，作为援助条件之一的是，要求地方必须有一个全面的经济发展计划。１９６２年的公共工程促进法仍规定拨款给ＡＲＡ，以资助基础设施建设。１９６５年把地区开发局改为经济发展局（ＥＤＡ），并且扶持资金集中于新英格兰区、阿巴拉契亚区、上大湖区、沿海平原区、欧扎克区和四角区等少数区域。

　　美国跨州区域规划编制、实施过程首先由政府机构的专管人员组织调查区域开发和发展过程中面临的各种问题，确定编制区域规划的依据和原则。然后由联邦政府制定相应的法律，规定具体的开发整治任务、目标，实现规划的经济政策和措施。最后责成或鼓励有关部门和各州积极进行规划的编制与组织实施，并采取国会资助与各州合作的办法筹集资金，设置一个实体性机构负责组织协调和实施。１９６５年，根据阿巴拉契亚山区再开发法及其修正案，成立了阿巴拉契亚区域开发委员会，其主要任务是在各州计划基础上制定综合开发规划，协调联邦和州及州与州之间的关系，平衡审查项目并报联邦政府批准，然后提供相应的资金下拨到有关对口部门组织实施。委员会下设州与开发区两级发展委员会，州一级的发展委员会既是本州开发计划的执行机构，也是联邦委员会的地方代理机构。

　　发达国家大都制定有对区域规划的基本任务、组织、管理进行界定的基本法，作为编制区域规划和综合开发计划的依据，并在实施中制定相关的具体法律、法令以及政策作为保障。德国依据基本法相当于宪法制定了《国土规划法》和《国土整治法》，联邦、州和管理区的规划是指导性规划，市县规划是指令性规划，这些规划经议会通过后，均具有一定的指导作用和法律效力。日本在１９５０年代制定了《国土综合开发法》，该法具有国土开发基本法或组织法的特点。此外日本还有《首都圈整备法》、《首都圈工业配置控制法》等。法国在早期实施领土整治计划中就制定了不少法令，《国土规划法》就是建设的基本法。１９９５年，法国议会也通过了《领土整治与开发指导法》。美国并没有明确的区域规划法，但《地区复兴法》、《城市增长与社区发展法》等，也有一定的区域性管理效力。

　　因此，我国区域规划工作必须走向法制化、民主化和科学化，进一步加强区域规划管理部门的组织建设和能力建设，尽快制定出台《区域规划法》，建立健全符合我国社会主义市场经济发展需要的区域规划法律保障体系。

　　（作者单位：

国家发改委国土开发与地区经济研究所）

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