六大焦点 权威解读--访《中国城市金融生态环境评价》课题主持人李扬、王国刚、刘煜辉

　　北京消息上周六，历经一年，在央行等诸多部委的大力支持下，中国社会科学院金融研究所倾力打造的《中国城市金融生态环境评价》报告正式发布。就大家关心的六大焦点问题，记者专访了课题主持人李扬、王国刚、刘煜辉。

　　焦点之一：金融生态是中国的特殊命题

　　在制定我国金融风险管理的战略时，我们不仅应强调加强金融部门的自身建设，同时也应强调改善那些作为金融部门服务对象同时也构成其生存条件的各类非金融的环境。从这个意义上说，金融生态概念的提出是非常具有中国特色的，而且极有实践性的问题

　　记者：从报告可以看出，不仅应强调加强金融部门的自身建设，同时也应强调改善那些作为金融部门服务对象同时也构成其生存条件的各类非金融的环境。从这个意义上说，金融生态概念的提出是不是非常具有中国特色？

　　答：做研究先查文献，我们在一年前开始工作时，一查国内有关金融生态的文献6篇，国际文献没有。说明如果研究没有文献，甚至相关的文献也没有，表明这是很特殊的中国的事情。国内研究得很少、很表层，而且各说各的(一百个人有一百种关于金融生态的表述)，一方面表明这个问题正在形成探讨之中，正在引起各方的关注。而另一方面，也说明大多数人并未理解金融生态提出的现实背景，为什么提这样一个概念，因而困陷于越来越庞杂的概念争论。

　　其实很简单，诚如周小川行长指出，金融生态不过是一个比喻，它指的主要不是金融机构的内部运作，而是金融运行的外部环境，也就是金融运行的一些基础条件。没有那么多复杂逻辑演绎，借用这个词，就是因为它能把中国金融风险复杂的形成机制形象地做一表述。

　　金融是现代市场经济运行的枢纽，它渗透于国民经济的各个领域、各个层面、各类经济主体和各种经济过程的同时，也反转来强烈地受到国民经济的各个领域、各个层面、各类经济主体和各种经济过程的影响，因此，表现在金融部门的严重的风险，有相当的部分事实上是我国改革开放和国民经济运行中各类风险的集中和综合的反映。

　　中国金融风险问题如此之复杂，这就需要我们建立一个框架把问题分析清楚。金融生态正是这样一个很具包容性的概念，有助于我们认识清楚中国金融风险形成的两大类原因，即金融部门自身和金融生态环境。前者既归因于金融部门自身治理结构不合理、内部管理不完善和风险管理制度不健全等等，也归因于金融监管当局的监管不力乃至监管不当。后者涉及的范围更广。举凡法治不完善、计划与行政的不当干预、各类不合金融规律的政策性安排、地方政府的参与和干预，以及经济发展状况、社会信用环境、社会保障制度的发展等等，都可能对金融风险的形成和发展带来或强或弱的影响。这意味着，在制定我国金融风险管理(或者，如人们常说的，防范与化解金融风险)的战略时，我们不仅应强调加强金融部门的自身建设，同时也应强调改善那些作为金融部门服务对象同时也构成其生存条件的各类非金融的环境。从这个意义上说，金融生态概念的提出是非常具有中国特色的，而且极有实践性的问题。

　　我们希望我们的研究成果能够对改善中国的金融生态起到带头的作用。我们也相信，随着我国体制改革的逐步深化，金融生态环境对金融资产质量的影响应该呈现显著下降态势，会有那么一天我国也会像发达国家一样，不再需要研究金融生态环境。那个时候，我们统一的市场体系已经建成了，市场经济已经完全改善了。

　　焦点之二：研究金融生态落脚在地区差异

　　多年来的实践显示，诸侯经济格局而形成的各地区经济、金融、社会、法治以及其他制度环境差异是影响银行贷款质量乃至金融体系稳定的关键的系统性因素之一。如果按照信贷资产质量来衡量，中国的区域间存在着巨大的差异。最差地区和最好地区的不良资产率居然能相差10倍以上。这种状况的形成，当然不可能从宏观层面，而只能从各地区之间的差异这种区域结构层面找到原因

　　记者：多年以来人们一直在试图回答这样一个问题，为什么我国不同地区之间信用环境存在如此大的差别。这种状况的形成，为什么只能从各地区之间的差异这种区域结构层面找到原因呢？

　　答：我们注意到，周小川在近期的论坛演讲中多次强调，对于金融生态的地区差异问题，希望研究机构、商业银行和其他金融机构高度关注。同时，这种地区间差异问题及其研究也会反过来促进国家和政府部门从立法、司法、金融宏观调控、金融监管等方面共同努力，搞好金融生态环境。

　　从理论上讲，一个国家内部，如果资金是充分自由流动的，那么一个国家内部各个地区之间或许并没有明显的风险差异，在实践中我们看到很多国家都是这种情况。但是，中国是一个幅员辽阔的国家，很多省份甚至比一个中等国家都大。由于经济发展水平、经济结构、对外开放程度、历史文化传统、社会习俗乃至地理环境存在很大差别，地区差异一向就是中国经济的一个突出现象。

　　不仅如此，更为关键的是，中国经济的市场化改革在相当程度上是由政府推动、主要依靠政策规范和法令来展开的强制性制度变迁，整个过程的核心就是政府主导的资源配置。

　　我们看到，在过去20余年的改革中，政府尽管从一开始就强调减政放权、松绑让利、转变政府职能，但实际上在很长时期内政府利益是在不断增加的，政府支配资源的能力也在不断增加。尽管计划经济已然远去，但在实际经济运行中，各级政府自觉不自觉地并没有放弃对资源配置的支配力。在20世纪80年代后期的拨改贷中，政府把固定资产投资的任务从财政交给了银行，但却没有放弃对这个投资的支配力，资源配置的权力仍在政府。因为上什么项目并不是银行说了算，而是政府说了算。不仅如此，银行贷款形成的固定资产还得算是政府所有的国有资产。

　　其后，分税制的改革实际上是中央政府与地方政府在资源支配权上的一次重新分割。后来的诸侯割据局面就是依靠由此而来的地方财力形成的。1998年以后，连续多年实施积极的财政政策的过程中，政府的资源支配力得到进一步的增强。政府不仅借助于发债大大增强了自己的投资能力，而且在国企三年脱困的政策中借助于债转股又形成了一大批经营性资产的国有产权。一直到上世纪90年代末的很长一段时期内，我国企业上市还需要经过政府审批。各地的企业上市还采取分配名额的办法。连资本市场的资源配置权力也被掌握在政府手中。

　　近年来，地方政府非常热心于经营城市。所谓经营城市的最主要内容，就是努力提高政府的土地使用权的出让收益。在过去几年中愈演愈烈的税外加费的现象，也是政府利益不断强化的一个重要表现。两届政府都誓言要推进费改税的改革，由于种种原因，这项改革一直也并未取得实质性进展。

　　由于地方政府在竞争中资源支配权的不断强化使得区域经济发展有悖于区域经济一体化的发展方向，出现所谓的诸侯经济、地方保护主义、市场分割等现象。种种这些现象都说明了，在中国经济转型过程当中，地方市场分割是一个较为严重的现象。地方保护主义主要指各地方政府为了本地的利益，通过行政管制手段，限制外地资源进入本地市场或限制本地资源流向外地的行为。地方市场分割是我国从集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中的产物。所谓诸侯经济，是在由计划经济向市场经济转轨过程中出现的，与区域经济一体化相悖的一种特殊的、过渡性质的区域经济，它表现为行政区划对区域经济发展的刚性约束。由于在诸侯经济运行下，地方政府对其辖区的经济起很强的干预作用，生产要素流动受阻，因而是一种具有明显封闭性特征的区域经济。省区经济、市域经济、县域经济、乡(镇)经济等地方经济均属于诸侯经济范畴。

　　诸侯经济最显著的特征：(1)企业在竞争中渗透着强烈的地方政府行为。由于地方政府现阶段的主体功能是发展经济，地区经济的发展速度和地方财政收入的增加是衡量各级地方政府政绩的主要内容与标志，因而，地方政府多从自身的利益出发，各自强调本辖区内的经济发展，使企业在竞争中受到辖区政府的强烈干预，产生不公平性，难以实现企业在市场竞争下的规模经济。(2)生产要素难以跨行政区自由流动。地方政府从自身的利益出发，对本地市场实行保护政策，使生产要素难以自由流动。近几年来，虽然工业消费的商品和农产品市场发育较快，但资金、人才和劳动力市场受行政干预仍较多，流动困难。(3)诸侯经济呈稳定结构态势。由于以上的原因，加之目前的改革难以从根本上打破各地区原有的自成体系的发展格局，重复建设、重复布局的现象难以在短时期内消除，这就使行政区呈相对稳定的态势。(4)制度差异存在甚至扩大。尽管从全国经济发展角度看，具有相同的制度环境和基础性制度安排，如宪法、法律乃至政治制度等，但各地区都有自己特殊的制度环境和具体因素，也都有自己特定的历史文化、传统习俗、价值观念、伦理规范及道德观念等，这就造成各地区的正式与非正式制度安排不完全相同，区域经济发展的制度以及制度变迁的起点也就存在较大差异；同时，制度变迁还具有较强的路径依赖性特征。加上行政区的封闭性，使地方政府在竞争过程当中，不同区域的制度差异甚至在不断扩大。

　　多年来的实践显示，由诸侯经济格局而形成的各地区经济、金融、社会、法治以及其他制度环境差异是影响银行贷款质量乃至金融体系稳定的关键的系统性因素之一。如果按照信贷资产质量来衡量，中国的区域间存在着巨大的差异。最差地区和最好地区的不良资产率居然能相差10倍以上。这种状况的形成，当然不可能从宏观层面，而只能从各地区之间的差异这种区域结构层面找到原因。在我们看来，我国各地区之间的金融生态环境存在着巨大的差异正是其根本原因。

　　焦点之三：地区贫富不是地区金融生态唯一决定因素

　　东中西部资产质量高低与经济发展水平并不是简单的一一对应。经济发展相对落后的西部金融生态反而好于中部地区，云南、贵州、广西、甘肃、宁夏、新疆、内蒙古等经济较相对落后的西部省、区的金融资产状况始终处于中等偏上水平，而少数经济比较发达的省份的位次却并不靠前

　　记者：人们往往从直觉上认为一个地区金融生态的好坏可能与一个地区是穷是富有关系，穷的地方资产质量以及各个方面的指标都不好，富的地方就好。沿海地区都好，中部地区就差一些，西部地区更差。很多学者的意见和经验分析等也似乎试图都要印证这个问题。但从报告看并没有给出与上述相同的看法？

　　答：报告从多视角透视出实际情况并不是这么回事，东中西部资产质量高低与经济发展水平并不是简单的一一对应。经济发展相对落后的西部金融生态反而好于中部地区，云南、贵州、广西、甘肃、宁夏、新疆、内蒙古等经济较相对落后的西部省、区的金融资产状况始终处于中等偏上水平，而少数经济比较发达的省份的位次却并不靠前。周小川行长在3日金融论坛的演讲中列举了广东的例子。十年前，中国最富的地方就是广东，经济发展快，又是沿海地区。但是，发生了建设银行的恩平事件，其他一些金融机构也出现了问题。出现问题的主要原因是行政干预比较严重，导致了大量不良资产，贷款的决策程序等也存在问题。在此后，经历了亚洲金融风波，大家看到一个很富裕、经济很发达的省份，也暴露出了大量的问题，主要是关系贷款，信贷文化扭曲，造成损失比较大，也就导致地方政府需要借一些钱来消化历史包袱，广东借的钱是最多的。从这点来讲，不见得跟穷富有关系。

　　焦点之四：中部崛起关键在于机制变革

　　这些地区存在经济市场化程度不高、政府干预经济较多、法治建设相对滞后、社会诚信文化较薄弱等突出问题，所以从某种程度上讲，未来中部崛起战略实施的关键在于机制变革，金融生态环境的改善不亚于一场淮海战役

　　记者：报告显示，中部金融资产质量欠佳(由于资源价格大幅上升，山西近年来不良率显著下降)，在50个大中城市的金融生态环境比较中，大多数中部城市在Ⅳ级和Ⅴ级。这似乎与大家想象的有所差异，为什么？

　　答：这些地区的突出问题是：经济市场化程度不高，政府干预经济较多，地方保护主义倾向较严重；地方政府债务负担沉重，反映出地区金融部门独立性不强；法治建设相对滞后，特别是产权保护意识薄弱、执法难问题突出；社会诚信文化较薄弱(某些事件，如假冒伪劣、乱集资、爱滋等对某些地区的整体诚信形象带来了不良影响)；金融违规、金融案件也比较突出。

　　所以，从某种程度上讲，未来中部崛起战略的实施关键在于机制变革，金融生态环境的改善不亚于一场淮海战役。

　　焦点之五：强政府经济体--金融生态是短板

　　强政府是一把双刃剑，容易形成权力的资本化以及经济发展对过强的政府管制的依赖，从而制约经济发展的后劲。因此，经济发展到一定阶段，政府转型是趋势之必然，如何转变成一个完全服务型的政府，能和市场经济要求高度结合的政府，是改善地区金融生态之关键，当然这个过程是渐进式的

　　记者：从报告可以看出，几个强政府的经济体，地区金融发展都存在较大问题。为什么会出现这种局面呢？

　　答：我们明显看到，几个强政府的经济体，地区金融发展都存在较大问题。

　　对于强政府应该客观分析，工业化初期，政府集中控制资源，最低成本地占有资源，能够全额得到资源向资本转化过程中的利润。如此可以低成本、短时间地完成进入工业化的必不可免的资本的原始积累，能较快地完成这个阶段。

　　但是强政府也是一把双刃剑，容易形成权力的资本化以及经济发展对过强的政府管制的依赖，从而制约经济发展的后劲。同时由于政府行为渗透至经济运行的各个层面，易导致经济主体行为的变异。近年来，我们看到山东兴起的一些所谓红帽子企业，一些民企在政府的授意、承诺、甚至是鼓励下，大量收购一些地方国企，当然这中间大部分吃的是银行贷款，这就给银行留下了巨大隐患。

　　当然，一个地区的市场化水平，不能够以政府的强弱作为一个标准，关键就是看政府有没有退出对企业的直接干预，有没有退出直接的经济活动。而且在退出以后，政府在工作范围和方式上所发生的变化。它不再参与企业中搞经济建设，而是为企业创造发展条件。政府提供公共品，提供公共服务，为企业创造发展环境，帮助企业扩大市场，这个职能就属于公共服务职能。我们看到苏南地区近年已经开始意识到这一问题，一个企业抓经济发展，政府主张社会发展的良好局面正在形成。

　　因此，经济发展到一定阶段，政府转型是趋势之必然，如何转变成一个完全服务型的政府，能和市场经济要求高度结合的政府，是改善地区金融生态之关键，当然这个过程是渐进式的。

　　焦点之六：金融法治环境是金融生态环境核心之一

　　金融法治环境是金融生态环境的核心之一。如果出了问题却不敢打击，反而对金融环境有负面影响。所以说法治强调治，即执法能力和司法公正

　　记者：为什么报告对地区法治环境好坏的评价，不是以出不出事为标准，重要的是以出了事能不能得到公正的解决为根据呢？

　　答：完善的法治环境能够有效地保护金融主体产权，有效遏制恶意信用欺诈和逃废金融债务行为发生。金融法治环境是金融生态环境的核心之一。报告对地区法治环境好坏的评价，并不是以出不出事为标准，重要的是出了事能不能得到公正的解决，如果出了问题却不敢打击，反而对金融环境有深刻负面影响。所以说法治强调治，即执法能力和司法公正。

　　如，东部某地方的金融违规情况较多，但大多都得到处理了，而且这里面还涉及到体制外金融。通常而言，体制外金融发展多，可能被认为腐败指数比较高，但是对我们研究金融生态的人来说，却不是这样认为。既然很难得到体制保障的金融在那里都能生存发展，并且大家都依赖它和依靠它取得资金，在我们看来，这恰恰说明了那里的金融环境好。这是研究问题的角度不同，我们是把研究的角度控制在环境是不是适合金融的存在、发展和扩展。

　　我们在研究中就发现比较明显的这种数据反差。

　　以民营经济为主体的块状经济特征的某地方，在一元金融结构下要想获得更多的金融资源，基本上只能通过以下两个途径：一是运作良好民间金融，作为正规金融的替代(2004年11月，周小川行长在接受《财经》采访时称：体外循环的问题我们是关注的，但问题严重到什么程度，还需要认真分析。世界各国都有脱离于正规金融体系的体外投资资金，对于资金持有人来说它是一个正常的选择。)；一是通过寻租以获取更多体系内资源。但是无论哪种途径在当前的金融体系中都是基本不合法。卢峰和姚洋(2003)的研究表明，国有经济和民营经济间存在某种漏损效应，即资金由国有部门向民营部门的转移，而这种漏损有效地支持了私人投资和经济增长。一旦通过加强法治杜绝这部分资金流动，将可能会对经济效率造成损害。我们在研究中发现，某地经济的不良率相对较低，但金融违规程度却相对较高，这种数据上的矛盾或许正是经济结构性冲突的一个明证，在某种程度上暗合了谢平、陆磊(2003)所定义的胁迫型腐败的命题。

　　同样某些强政府的经济发展水平较高的地区，经济发展都以地方政府主导为特征，是集体经济模式，镇长经济、乡长经济等等的法团化特征，企业和地方政府的结合紧密，获取体制内垄断金融资源的机会相较浙江便利，或者说寻租的成本可能要低得多。因此，在这些省区，金融合规性水平就要明显高出其他的省份。

　　作者：记者 卢晓平

　　（来源：上海

证券报）