如何实行支持自主创新的财税金融和政府采购政策

http://finance.sina.com.cn 2005年10月28日 09:14 中国经济时报

　　喻新安

　　十六届五中全会审议通过的《建议》要求，“实行支持自主创新的财税、金融和政府采购政策。”温家宝同志在十一个规划建议的《说明》中解释道：“当前，人类社会正在经历一场全球性的科学技术革命。这给各国带来了难得的发展机遇，也带来了严峻挑战。最重要的，是要提高自主创新能力。”“要把增强自主创新能力作为国家战略”，“要实行支持

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自主创新的财税、金融和政府采购等政策，完善自主创新的激励机制。”由此可见，实行支持自主创新的财税、金融和政府采购政策，是提升我国科技水平和经济竞争力、提升我国自主创新能力，进而调整经济结构，转变经济增长方式的重大举措。

　　实行自主创新，必须有财税、金融和政府采购政策的支持

　　我国要在本世纪头20年实现全面建设小康的宏伟目标，不仅意味着人均ＧＤＰ要跃上3000美元左右的台阶，而且要实现经济社会的协调与可持续发展。特定的国情和需求，决定了我国必须走自主创新之路，推动经济增长方式从要素驱动型向创新驱动型的转变。

　　改革开放以来，我们大量引进国外先进技术和管理经验，有力地促进了经济发展。但由于缺乏核心技术，缺少自主

知识产权，我国仍主要靠廉价劳动力、资源消耗、土地占用和优惠政策赢得竞争优势，虽然我国许多产业在规模上不断扩大，但发展水平一直较低，重复建设一直难以根除，在国际产业分工中仍处于低端位置。

　　一方面，自“九五”计划明确提出要实行经济增长方式转变10年来，我国仍延续了传统的以“高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效率”为特征的增长方式。这种增长方式加上我国经济的快速增长，已经使我国资源、环境与经济增长的矛盾凸显，压力增大。自主创新能力不强，已严重掣肘我国经济发展。另一方面，我国现在产业发展和升级对技术需求呈现加快增长的趋势，如果继续沿用“市场换技术”的方式推进技术进步，必将难以承受大量引进技术的巨额成本。因此，无论从我国的经济增长方式、从工业化进程和业已形成的经济科技基础看，还是从国际竞争加剧的形势看，我国都必须加快自主创新的步伐。

　　加快自主创新步伐，需要建立相应的政策和支持系统。从政策对自主创新作用的角度看，可分为激励型政策、引导型政策、保护型政策和协调型政策四种类型。财税政策、金融政策作为激励型政策，目的在于激励创新主体创新的欲望，为创新主体创造良好的外部环境。政府采购政策作为保护型政策，致力于对新兴产业和高新技术的扶持。三者在自主创新中发挥着不同的重要作用。激励创新的政策是增强国家自主创新能力的重要保证。要加快制定一批相互衔接、互相配套的激励创新的政策。如切实加大对研究和开发投入的政策，激励企业技术创新的财税金融政策，支持企业对引进技术的消化吸收和再创新的政策等。强化国家财税优惠政策，建立金融和政府采购政策支持系统，是自主创新政策支持系统的极其重要的软环境，是确保自主创新有效进行的出发点。

　　实行支持自主创新的财税政策

　　财政税收作为国家

宏观调控和促进经济社会发展的重要手段，作为“以政控财，以财行政”的分配系统，在“十一五”期间应力行制度创新和机制优化，调动一切积极因素来服务于自主创新的大局，支持我国实行自主创新，实现经济持续较快增长。

　　一是保持财政收入稳定增长，充分发挥税收的收入功能，为自主创新提供强大的物质基础和财力保障。税收是国家参与国民收入分配的主要形式，具有强制性、无偿性、固定性的特点，税收稳定可靠，是财政收入最主要的来源。近年来，我国税收收入保持持续快速增长势头，国家财政实力明显增强。随着我国财政收入的增长，要在

科学发展观统领下，以建设公共财政为导向，发挥好财税统筹协调的分配、调节能动作用，从多个方面、以多种形式大力支持自主创新。同时正确把握财政政策的取向和力度，充分发挥财政的宏观调控职能，大力调整和优化财政支出结构，确保自主创新重点项目的支出需要。

　　二是加快推进财政体制、转移支付制度、预算管理体制、税收体制等改革，为自主创新提供良好的财税体制环境。已于“十五”期间启动和推进的财政管理体制方面的各项改革，如部门预算制度、国库集中收付制度、以集中采购为特征的政府采购制度、消除公权扭曲利益动因的“收支两条线”制度等，在“十一五”都应进一步落实、健全、巩固。同时要积极推进国有经营性资产预算的制度设计和试验。与此配合，在税制上采取更为积极有效的改革措施，如统一国内企业税制，启动企业所得税的并轨，逐步发展综合与分类相结合的个人所得税制，合理调整、改进资源税，实施燃油税和推进物业税改革等等。通过财税领域的管理创新和技术创新，与财政管理体制创新形成良性互动，服务于自主创新的大局。

　　三是设立支持研发的各类专项基金，如研发中心人员培训基金、消化吸收专项基金等，支持促进创新体系的建设与发展，支持研究机构和企业建立和完善研发中心，加强对引进技术的消化吸收和自主创新；引导并鼓励科研单位和企业对引进技术进行消化吸收再创新。要制定优惠的税收政策，大力鼓励自主创新和对引进技术再创新，促使自主研发的技术和产品所占比重逐步增加。在重点产业领域要制定限制重复引进技术和设备的政策。

　　实行支持自主创新的金融政策

　　自主创新的金融支持体系的建设，核心是制度建设和信用体系建设。具体说来，应该从以下几个方面着手构建科技发展的金融支持体系：

　　一是鼓励探索各种自主创新的金融支持机制。如成立风险准备基金，由创新基金统一向银行申请贷款，提供资金给科技型中小企业、“863”“攻关”计划、重大专项课题等的承担单位，通过集成科技资源，利用科技和金融结合的平台，支持高新技术企业等。或通过科技贷款贴息，解决“风险与收益不对称”问题，适当提高银行对中小科技型企业贷款利率上浮的比例，企业承付基本利息，政府资金负担上浮利息等。

　　二是建立科技产业发展银行或中小企业发展银行。这是自主创新金融支持体系建设的重要步骤。科技银行或中小企业发展银行的有效运作关键是要提高风险识别能力，这就要求银行要大力发展和应用现代风险管理技术和方法，通过各种手段有效降低对企业的信贷风险，积极探索和开展多种担保形式，发放多种低风险的贷款；可以探索开展税款返还担保、股票股权抵押、保单抵押、债券抵押、应收货款抵押、其他权益抵押等多种贷款形式，解决企业合理的资金需要。

　　三是积极推进科技金融工具创新。科技部门可以联合金融部门以创新的金融工具如对重大科技专项资产实行证券化、发放可转换债券、票据贴现等低风险业务　进行融资，既使银行降低风险增加收益，又可以有效弥补产业化的资金缺口，实现科技和金融、政府和社会多赢共利的目标。

　　四是建立自主创新企业的贷款担保制度。为了促进扶持企业实行自主创新，政府可成立专门的担保公司，为企业提供担保。政府财政出资专门设立科技型中小企业贷款的担保基金，为创新型企业的融资提供担保服务，是我国自主创新金融支持制度的必然选择。设立贷款担保制度，可以有效减轻政府出资的压力，还可以充分有效地利用商业银行贷款和民间资金，建立多点投资环境，有利于提高对中小企业技术创新项目的选择和投资效率，从而形成“企业有所创新，银行有所借款，政府有所保证”的有效机制以及较合理的贷款担保和开放的资金供应系统，从金融支持上促进中小企业的创新发展。

　　实行支持自主创新的政府采购政策

　　政府采购制度作为市场经济条件下各国财政制度的重要组成部分，不仅对购买性支出的使用管理具有关键意义，而且对财政资金分配的合理化亦会产生积极影响，所以，应当重视通过政府采购来贯彻国家的大政方针、产业政策，发挥政府采购的政策功能。

　　一是对支持自主创新的政府采购政策要有正确的认识。由于种种原因，我们的民族产业在全球竞争中总体处于不利地位，这是短期内很难改变的事实。为了维护国家安全和民族利益，通过政府采购保护民族产业义不容辞，就是市场经济最为发达的美国政府采购法的立法宗旨也是“扶植和保护美国工业，美国工人和美国投资商，要求美国政府购买本国的货物和服务”。所以，我们在政府采购中要最大限度地保护民族产业，制定明确的“国货”标准，购买国货

　　二是在政府采购中建立支持自主创新的机制。在尖端科技领域进行创新的难度之大和风险之高，不是一般企业所能承受的。我们要培育本土有国际竞争力的企业，要在政府采购中体现支持技术创新的机制，同等条件下，对采用先进技术的供应商优先中标，相关部门也可以运用财政风险投资或其他方式同供应商开展合作，共担风险，共同开发先进技术，支持供应商进行技术创新，从而推动全社会的技术创新工作。

　　三是处理好依法采购与开拓创新的关系。政府采购各方当事人在深入贯彻落实《政府采购法》的前提下，要解放思想、与时俱进、开拓创新。结合本地区、本部门的实际情况，破除一切阻碍当地政府采购事业顺利发展的旧思想、旧思路和旧观念，研究新情况，解决新问题，创造新思路，改进工作和采购方法，取长补短，努力开创政府采购事业的新局面。

　　四是进一步加强政府采购规范化管理工作。要进一步加强政府采购工作的透明度，继续加强公开招标采购方式所占的比重，巩固其主导地位；政府采购各方当事人应该及时发布《政府采购法》及其规章制度规定的各类政府采购信息；进一步健全、完善并落实政府集中采购的各项工作机制，进一步加强对集中采购机构的管理和指导，集中采购机构也要全面发展，进一步加强自身建设；依据有关规定进一步加强政府采购专家库的建设及其科学管理工作，进一步加强对政府采购专家评审活动和定期考评的管理。

　　（作者为河南省社会科学院副院长、研究员）

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