教育投入：当前急需解决哪些问题

　　焦建国

　　2005年国务院《政府工作报告》承诺到2007年在全国农村实行免费义务教育。2005年教育事业费增量主要用于农村，中央财政将安排13亿元、地方财政安排28．1亿元，对592个国家扶贫开发工作重点县约1400万名农村义务教育阶段家庭贫困中小学生全部免费提供教科书，免收杂费，逐步对寄宿生补助生活费。这是令人鼓舞的。但这只是刚刚开始，还有很多 事做，要做的事还异常艰巨。

　　一、义务教育急需解决哪些问题？

　　1．在公共支出排序中教育投入应放在第一位。要改变“穷国办大教育”的认识与政策误区，转变认识和公共政策思路。公共决策者不能以“穷”作为借口或“挡箭牌”搪塞、推卸义务教育责任。比较而言，与我们同处在一个经济发展水平、一个贫富程度的许多国家，甚至比我们更穷的国家，教育投入都比我们高。何况，我们也没有完成已经立法或通过发展纲要确定的教育投入目标，还有一大截的距离。相对于满足公共需要而言，政府经费永远是不足的，即使是发达国家也存在财政困难，问题是如何取舍、如何排序，钱是不是花在最需要的地方。值得深刻反思和认识的是，我们早就提出来了“再穷不能穷教育”的口号，但它不能只是停留在“口号”的层面上。“再穷不能穷教育”的政策含义是，在公共投入的排序中，教育要排在第一位，即使是“砸锅卖铁”，也要办教育。因为政府没有很好地履行义务教育责任，迫使很多家庭“砸锅卖铁”、东挪西借供孩子上学。政府应该兑现承诺，真正把这副担子从家庭的肩上接过来。义务教育的“义务”，首先是政府的义务，然后才是家庭和社会的责任。

　　2．明确各级政府责任定位，义务教育投资应该由中央和省级财政统筹解决。从国际经验看，义务教育公共投资主体的重心都在高层政府，而不是低层政府。虽然各国财政体制的集中与分散程度不同，但大部分国家的义务教育公共投资基本是集中的或相对集中的，投资主体或是中央或高层地方政府。中国更需要由高层政府负担义务教育投资，要改变目前“以县为主”的投资体制。教育“主管”不一定是教育“投资负担主体”。一是，中国的政府层次是世界上最多的，由“五级半”组成，“龙多四靠”，上级政府处于强势地位，容易把责任推给下级政府。长期以来，尤其是1994年税制确立以后，“财权上移、事权下移”的倾向日益严重，县乡级的“财权”远远小于它的“事权”，目前国家财政总收入中中央占有了51％，县乡两级只占20％左右，义务教育状况是这个问题的集中反映。根据国务院发展研究中心的调查，全国义务教育中，中央财政负担2％，省地财政负担11％，县财政负担9％，乡镇财政负担78％。很多农村县乡为实现九年义务教育达标而债台高筑，农民负担沉重。二是，区域之间的经济发展水平非常不平衡，不仅是省际之间不平衡，一个省区内的区域差距也非常严重，前者之间的差距需要中央政府平衡，后者之间的差距需要省级政府平衡，地市级以下的政府不具备这个平衡能力。发达地区的义务教育投资可以以省级政府为主体，落后地区以中央政府为投资主体。

　　3．调整义务教育、中等教育、大学教育的投资比例，首先保证义务教育投入。认真普及初等教育、扩张中等教育，减少高等教育的投入。教育投资的社会回报中，初等教育回报最大，高等教育回报最小。尤其在欠发达国家，初等教育的社会收益率更高。据估计，初等、中等、高等教育的社会收益率，世界平均水平是20．0、13．5、10．7，低收入国家是23．4、15．2、10．6。私人收益率，也是初等教育最高。世界银行指出，表现良好的东亚国家将有限的教育资源集中投入于初等教育、中等教育而不是高等教育。韩国是最典型的例子，在高等教育、中学、小学三个阶段每个学生政府投入的比例是1：2：2．5，初等教育政府投入的比例最高，2／3以上集中于中小学教育。中国却是相反，这个比例是10：2：1，与其他国家相比是很高的，大部分公共教育资源投入到高等教育上，是初等教育的10倍、中等教育的5倍。美国的这个比例是1．2：1．25：1，中等教育政府投入的比例最高。中小学教育的目的就是要为进一步学习打下基础，没有这个基础其他教育就没有办法进行，如专业培训、职业培训等。

　　4．在城乡之间的选择上，首先保证农村贫困地区的义务教育投入。义务教育的一个基本目标是提供公共产品，保证受教育的机会均等，因此义务教育的基本思路而不能停留在“有钱才办义务教育，钱多多办，钱少少办”的层面，应该是“扶贫帮困”，首先要保证贫困地区、贫困家庭孩子上学的问题。2005年的两会上有

人大代表提出要实行12年义务教育。从现在整个的经济状况和实际需要看，这是一个很有见地、切实可行的议案。最近有人对12年义务教育的动议提出反对意见，说9年义务教育还没有搞好，如何搞12年，会更加加剧不公平。从社会公平、缩小差距的角度看，应该实行12年义务教育，但首先不是在富裕地区，也不是一刀切，而是首先在贫困地区推行12年义务教育，把它作为扶贫开发、解决农村贫困的治本之策来研究。

　　5．保证农村贫困地区女孩子完成完整的义务教育。女性受教育程度的高低与整个社会人力资本呈正相关。女性受教育程度越高，婴儿死亡率、孕产妇死亡率和生育率越低。母亲一代受教育程度高，子女一代的健康素质和文化素质相应就高。一个家庭中，母亲的状况在很大程度上决定家庭的命运，也影响了后代的命运。帮助了母亲，就帮助了家庭，帮助了后代。因此，保证女性完成义务教育对于整个社会的和谐、长远发展意义重大。女性受教育水平提高使她们积极参加社会工作，理性选择生育数量，提高哺育、教育孩子的质量。与中国同处于东方文化圈中的日本、韩国的发达与女性较高的受教育程度和文化素养是分不开的。但是，在中国的贫困农村地区，重男轻女思想严重，女性文盲远远高于男性文盲。根据第五次全国人口普查资料，中国6岁以上文盲人口中，男性为27．68％，女性为72．32％，农村的情况更严重些。这对整个人口素质的提高极为不利。最低应该保证农村的女孩子受到完整的义务教育，这对于缩小城乡差距的意义是绵长久远的。孟加拉国的经验值得重视，他们是对八年级以下的女学生享受免费义务教育，优先解决女童的失学问题。

　　6．要下大力气解决农村的师资问题。师资短缺是目前农村义务教育存在的一个瓶颈。目前我国农村教育面临师资匮乏的窘境，由于条件艰苦，大学生毕业后不愿到农村当教师，农村的教师往县城流，县城的师资往市里流，市里的师资往省会城市流，西部城市的师资往东部沿海流。越往上面，教师越多，优秀教师也越多，有的地方甚至教师超编；越往基层，教师越紧缺，合格教师越少。一些贫穷地区的校舍是当地最好的建筑，但因为留不住老师，教育系统派不出老师，学生都走了，校舍也变成了羊圈。要真正解决农村学校缺乏教师尤其是优秀师资的问题，重要的是要依靠政策和制度，更大幅度地提高农村教师的物质待遇、业务出路和社会地位。要创造足够好的条件，吸引优秀人才到农村教书育人，让农村教师热爱本职工作，安心本职工作。

　　7．切实解决农民工子女上学问题非常紧迫。目前每年全国有1．3亿农民工进城务工。农民工子女中适龄学童，或者留在家乡成为“留守族”，据不完全统计“留守族”已达7000万左右；或者进城成为“迁移族”，举家在外务工的劳动力2430万人，随同父母进入城市的6至14岁义务教育阶段适龄儿童约有643万人。义务教育体制中出现了一个十分尴尬的“真空地带”——“留守族”无人照管，城里的公办学校闭着大门或收费过高，打工者无奈在他们聚居的城乡结合部办起的所谓“打工子弟学校”又“非法”而且质量不高。据统计这些极其简陋、收费低、质量不高的学校吸收了一多半的打工子弟。农民工子女教育问题暴露了城乡分割的义务教育体制的严重缺陷。如何解决农民工子女入学问题对政府是一个严峻的考验，政府有责任、有义务来解决农民工的子女教育问题，而且是一个十分紧迫的问题。中央政府和当地的地方政府应该协调共同解决。

　　二、能否解决农村义务教育投入不足的问题？

　　从国际义务教育发展的历程看，德国、英国、法国、日本等都是在19世纪末20世纪初开始实施义务教育制度的，不仅是普通教育，还包括18岁之前的职业义务教育，困难家庭的生活补贴、学习用品、交通补助等。德国、日本两国在

二战以后的经济情况是处于绝对的贫困，英国、法国在19世纪末20世纪初的经济实力也远称不上富裕。中国目前人均收入已经超过了1000美元，已经具备了“以工哺农”的能力。虽然与其他国家相比，中国农民人口比重较大，但在这个背景下加大对农村基础教育的投入具有足够的经济基础。

　　从实际需要看，对于农村全部免费教育义务到底需要多少钱，有不同的估计。（1）2004年1月，农业部软科学委员会历时一年半的一份调查结果显示，要想实现农村义务教育的全部免费制，每个县须增加投入的教育经费底限为4300万／年。如果全国有2／3的县要由中央和省级财政来支付，大致推算政府从一开始要增加的财政投入为688亿元左右。（2）林毅夫测算，农村义务教育支出中最重要的是教师工资的费用。中国农村的小学教师有380万人，如果中央政府能够保证这些教师每月500元的收入（在中西部地区基本能够稳定小学教师队伍，在东部发达地区可能不够，需要东部发达地区的政府再补贴一点），需要经费228亿人民币。全国农村地区的中学教师有223万人，如果中央政府财政保证每月800元的收入，总的费用是218亿人民币。中小学教师工资加起来是每年446亿人民币。（3）傅光明估计的是农村小学义务教育，农村小学教师需要工资约364亿元，全免农村小学学杂费需要163亿元，两项合计约527亿元。（4）周天勇测算，农村义务教育经费需要4000亿元。2003年全国城市义务教育生均财政支出为3500元左右，8亿农村人口估计25％为义务教育阶段的人口，即2亿，要达到城市义务教育水平，则需7000亿元；每人按照低标准2000元计算，需要4000亿元。

　　从政府财力来看，我们有没有能力解决农村义务教育。最近几年的税收每年以20％的速度增长。2004年财政收入为26355．88亿元，比上年增长4640．63亿元，增长21．4％。1993年分税制改革前每年增收为200亿—300亿元；1994年至1999年每年增收为1000多亿元；2000年至2003年每年增收为2000亿—3000亿元。2004年增收超过了4000亿元，按这一增长势头，2005年财政收入预计达到3万亿元左右。

　　近几年公款吃喝、公车、公款旅游、公款赌博等每年1万多亿元。以2004年的数据估计，全国公款吃喝3700亿元，公车消费3986亿元，公款出境旅游2400亿元（300亿美元），公款赌资外流2000亿元，仅这几项开支合计就是12086亿元。2003年行政事业经费支出为4691亿元，占财政总支出的比重19％，美国、英国、德国、法国、加拿大、

澳大利亚等几个国家行政管理支出占财政支出的比重不超过10％，如果我们能够降低5个百分点，就是1232亿元。这些浪费、腐败消耗的财政资金，如果我们能够节约出一半来，就能够办出像现在城市义务教育一样水准的农村义务教育来。

　　（作者单位：首都经济贸易大学）