本报记者 吴伟洪 摄
2005年10月1日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》以省政府令形式发布，并正式实施。农村集体土地将与国有土地一样，可按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场。
“新《办法》出台的最大意义是它在土地这一最重要的生产要素上，突破了传统的计划经济模式的局限，向市场配置资源又迈进了一大步。”广东省社会科学院现代化发展战略研究所研究员郑奋明一语中的，“这在一定程度上消除了两种土地市场、两种土地价格的二元土地结构，为建立统一开放的土地市场提供了制度保障
。”
“无地可用”与“私人卖地”并存
广东省副省长许德立曾指出：“GDP每增长1个百分点就要消耗土地5.08万亩，珠三角大部分城市正面临无地可用的局面。”与其相悖而并存的另一个现象是，珠三角下面乡镇的农地交易有如卖私家地。集体土地合法进入土地的唯一途径是转为国有，而在大量的土地交易中，因为不透明，几乎把拥有土地经营权的农民排除在外，乡镇干部签个字就把土地卖了出去。农民几乎没有获知交易价格和谈判的权利。
土地使用率低下，土地供应已成为经济增长的主要瓶颈。随着城市和农村城镇化的不断发展，以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的行为屡有发生，在数量上和规模上有不断扩大趋势，集体建设用地的隐形市场实际上本来就客观存在。
广东敢为全国先
广东在“突破”二字上常有惊人之举。“农地入市”新规又是一例。在农民、地方政府和中央政府的共同作用下，广东省率先打破不农地非经政府征用不得转为非农用途的旧制。“二元土地结构的存在，我认为人为地割裂了土地的市场与价值，不利于按照统一的市场规律与价值配置土地资源。”郑奋明说，全国土地改革试点那么多，之所以能在广东先有突破，是基于广东发展实际中产生的资源高效配置的要求。
郑奋明认为，国家应当让能发挥更大土地效益的地方按市场的规律去高效配置资源，发挥土地的功能作用。“农村集体用地可以按照市场价值自由进入市场，这就在相当程度上消除了一定要由地方政府先征地，转为国有土地之后，再以高价出让土地的行为。也消除了同一土地，由于土地所有性质的不同，造成巨大的差价，使农民的权益得到了保障和实现。当然，也会使这方面的寻租活动变得无机可乘。”
个案
农地入市助力石牌村改造
在城市化建设中，作为我国“城中村”改造的典范，石牌村赫赫有名。自1997年石牌村撤村委会成立三骏集团，其资产规模由当年的6个亿增加到如今的30多亿元。而石牌街道党工委书记樊孝玉认为，如果能打破同地不能同价的限制，该企业的资产规模增长还远不止30多亿元。而现在时机到了。
“一听说新《管理办法》要正式实施，我当天就找董书记商量，打算依据新《办法》调整石牌的发展战略。”樊孝玉所说的“董书记”，即石牌三骏集团党委书记兼董事长董志军。樊孝玉表示，现在石牌村居民们比较关心自留地的比例。
据樊孝玉介绍，征地所得的一部分钱会分给农民，一部分作为改制后公司的启动资金。”如果新《办法》实施了，城市化建设的障碍将消除不少。“以石牌村为例，目前三骏集团正经营物业、出租、旅业。”因为缺乏资金，而农村集体用地不能用以抵押贷款，只好建成了毛坯房就出租给酒店管理集团而集团公司一年只有800万元的租金可收。“樊孝玉说，物业出租，是在没有资金的情况下，无可奈何的做法。但假如新《办法》实施了，类似项目将不再让利给其他企业，自筹资金开发。
链接
“农地入市”溯源
1995年前，土地行政主管部门一度推行“转权让利”政策，规定集体建设用地必须转为国有，才能进入二级市场流转。
1995年后，国家的政策导向发生变化，不再强调必须转为国有，但也没有明确说明应如何办。
2001年底，全国多数地方仍沿袭“转权”模式。少数地方另辟蹊径，探索保留集体土地所有权、允许土地使用权流转的新模式。
2004年10月28日，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中明确提出，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。
2005年10月1日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》以省政府令形式发布，并正式实施。
记者观察
农地入市仍存在深层障碍
新《办法》虽然被众多饱受用地之苦的地区称为“及时雨”，但广东也有些地区出于自身特殊原因限制，只能望新《办法》而兴叹。
新《办法》并非解决一切问题的最终药方。广东省国土资源厅的有关人士则表示，“把这个新的《办法》说成是第四次土地改革，未免有点夸大，或说低估了其推广的难度。”由于新《办法》颁布只有短短10天时间，期间又经历了一个黄金周，部分工作人员对新《办法》还不是很了解，一些具体的操作方法也还不明确，国土资源厅方面正考虑组织相关人员学习新《办法》，帮助他们尽快按照新《办法》的精神开展工作。
深层次的障碍来自地方政府和财政体制。中国土地学会副理事长兼秘书长黄小虎认为，“现在很多地方政府都指望靠征地搞钱——所谓“以地生财”。如果允许农民集体土地自己入市，这个增值收益农民拿去了，财政少了一笔收入，地方当然不愿意。”
而且，即使新《办法》实施，也将面对许多现实难题。比如，新《办法》与《土地管理法》有根本上的冲突。《土地管理法》第六十三条明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”法规里也明确规定，农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让。这些冲突将如何解决？
郑奋明对此表示：“法律法规应当服从实际与现实发展的需要，各地应当根据当地实际情况灵活执行。广东制定这方面的管理办法是根据其赋于的权限通过一定的程序制定的，是对客观现实的认可与为加强管理提供法规依据。”他表示，我国国土范围很大，各地情况差别也非常大，广东要率先基本实现现代化就必须在制度创新上走在前面。改革开放以来，广东在制度创新方面一直走在前面，中央赋于广东为改革开放的综合实验区，制度创新是广东现代化的动力，广东应当善于利用。
撰文：本报记者 李银 董珺 责任编辑：张克然 姚虹（来源：南方都市报）
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