行业组织管理体制的模式比较与选择

http://finance.sina.com.cn 2005年10月11日 09:14 中国经济时报

　　——关于我国行业组织管理体制改革的报告之一

　　编者按：

　　该报告是由中国社科院民营经济研究中心组织实施的中华全国工商联重点研究项目“中国工商组织研究”的阶段成果。课题组组长为中国社科院民营经济研究中心主任、中国社

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科院研究生院常务副院长刘迎秋教授。兹将该报告全文分期刊出，文中所述观点均由作者本人负责。

　　在该报告中，作者首先比较了若干国家和地区几种典型的行业组织管理体制，并立基于我国的制度禀赋的分析，提出了未来模式的选择建议；其次作者从行业组织与政府、会员企业与行业组织以及行业组织与行业组织之间相互关系的角度回顾和评价了我国行业组织管理体制的改革和发展现状，检验了现有的管理体制与目标模式的相关程度；再次，作者勾勒了未来管理体制的主体框架，即通过政府机构改革建立更综合性的经济贸易行政主管部门；推广建立过渡性的行业组织促进机构，按行业划分标准和一业一地一会的原则整顿和调整现有行业组织，并积极发展新的行业组织；确立工商业联合会作为区域性和全国性工商行业同业公会及其联合会的组织形态；建立行业主管部门为主其他相关政府机构为辅的行业组织管理体系；颁布行业组织法律或法规，明确行业组织的性质、职能、设立和入会原则以及内部治理结构，明确行业主管部门和其他政府管理机构的职能和权限及其与行业组织的管理和合作关系。

　　余晖

　　改革开放以来，伴随着政府机构改革、国有企业改革、民营经济发展以及加入世贸组织，我国行业组织（本文的行业组织主要指产品、服务和贸易流通领域内的同业组织，即同业协会、同业商会及其基础之上的纵向和横向性质的联合会，它们是企业法人组成的社团法人）。在十分谨慎的改革策略下取得了一定的发展。发展的路径从体制内转型开始到体制外自发，目前呈现出增量带动存量，竞争和相互融和的趋势。但由于存量主要在中央高端，增量主要在地方低端，而高端转型的缓慢造成了行业组织生态结构的异常紊乱。这种紊乱的结构状态已经明显无法满足国内市场经济秩序和全球竞争对行业组织功能的巨大需求。造成结构紊乱的主要原因正在于行业组织管理体制改革的严重滞后，而管理体制改革的滞后又在于政策制订者对未来体制模式选择的不确定，由此影响到行业组织相关法律法规的修改和重立。但无论如何，行业组织的深化改革的确已迫在眉睫，从今年

国家发改委受国务院委托起草的《关于促进行业协会商会改革与发展的若干意见》（征求意见稿）可以体会到这一点。本文即试图对我国行业组织管理体制的模式选择进行探讨，努力寻求一种立基于理想目标然而具有边际制度创新意义的改革思路。

　　在下文中，我们首先要比较若干国家和地区几种典型的行业组织管理体制，并立基于我国的制度禀赋的分析，提出未来模式的选择建议；其次我们将从行业组织与政府、会员企业与行业组织以及行业组织与行业组织之间相互关系的角度回顾和评价我国行业组织管理体制的改革和发展现状，检验现有的管理体制与目标模式的相关程度；再次，我们将勾勒未来管理体制的主体框架。

　　所谓行业组织的管理体制，是指政府及其管理机构与行业组织之间通过法律建立起来的外部行政管理和合作制度，它也包括这种管理权力在相关政府机构之间的分配和协调制度，及其在行业组织之间以及会员企业与行业组织之间的关系中的体现。

　　模式比较

　　在有关社团组织的研究中，一般把社团的管理组织形态分为“多元主义”和“法团主义”两种。前者流行于美国和英国，即各种会员可自由进退的协会类的社团组织，不但自发产生和自然消亡，而且彼此间不存在固定的横向和纵向的正式关系，也不存在固定对应的政府行业主管机构，因此我们称之为“星状分布”，显得多而杂乱；后者流行于欧洲大陆和东亚的日本韩国和台湾地区，那里的协会组织，被严格按照区域以及产业或产品的分类标准对号入座，由下至上地建立起纵向的塔层关系，因此我称之为“金字塔状分布”。其塔基是所有企业组成的各种相互独立的产品类协会和区域性综合性商会；塔尖则是数量很少的若干产业部门的总会，它主要由按中类标准和产品标准划分的中小型协会以团体会员的资格组成。在它们之上，是政府相应的产业主管机构。政府在推行产业政策时，就是借助这些塔尖由上往下地传达信息和协调实施，同时，各产业的利益也通过这个渠道，由下往上地有组织的传递。当然除了后者特有的政府产业主管机构之外，这两种模式都还包括承担其他相关管理职能的政府机构，如登记机构、反垄断机构、税务机构、审计机构等。

　　由于政治、法律、社会制度和文化传统的差异，在行业组织与政府的关系上，各国采取的模式不尽相同大致可以分为以下四种类型：

　　（一）紧密型（也称公法型）

　　行业组织与政府关系密切，行业组织甚至在某种程度上成为政府的延伸机构，执行了政府赋予的大量管理职能，其主要功能体现在与政府一起完成对社会成员的管理，而不是对政府的制约和监督。它以大陆法系国家为代表，如德国、法国等。

　　大陆法系国家的一个显著特点，是依据特别制订的有关商会法律，明确商会作为公立公益法人的性质。如“按照法国1898年实施的有关商会的法律规定，法国商会是一种公立公益组织，具有政府公共管理机构的性质，其事务局的职员是公务员，由法律赋予其特许的权力，以完成所承担的任务。……各商会所分管的地区由政府决定。”在法国，企业登记注册由商会承担。除国家直接投资设立的企业外，其他工商业企业（不包括农业）的开业、变更、注销均需要到商会办理手续。

　　在德国，公、私法两类商协会在成立的法律依据、代表范围和会员入会自由方面的主要差别表观在：一是法律依据不同。公法商协会的法律依据是德国《工商会法》，法律赋予其公法法人地位，除了法定职责外，还接受行政机关委托的任务，因此具有间接的行政管理权。私法商协会的法律依据是德国《民法典》和《社团法》，只要在当地地方法院登记为协会，只要不违反法律，不受任何机构监督。涉及私法协会的法律纠纷基本上属于民法调整的范围。工商会要接受州政府的监督，其建立和解散均由州政府通过法律规定来决定。工商会在履行职能的过程中引起的法律纠纷由行政法院受理。二是代表范围不同。地方工商会是区域性组织，代表着该区域工商业的总体利益。私法商协会特别是行业协会，代表的只是某一个行业，承担较多的行业管理权限；综合类协会，则具有跨行业特征。由于德国政府对行业协会的特别重视，许多行业管理职能赋予协会行使，如职业资格考试、行业标准制定和实施、资质认证、产地证明、纠纷仲裁等，协会开具的各项证明受到国内外的广泛认可。这种制度安排有利于强化协会的自律水平。三是会员入退会情况不同。工商会实行强制入会，其目的在于确保工商会能够代表其辖区内所有工商业企业和从业人员的利益，保证工商会拥有稳定的足够的会费收入并有效开展活动；而私法协会遵循入退会自由原则（参见：中国民间组织网·国外协会·德国商协会情况）。

　　可见，在大陆法系国家，部分行业组织作为公法法人具有很强的对国家的依附性，如它的存在及享有的职能都来源于国家，同时也接受国家的严密监督。因此，在大陆国家，这些行业组织尽管在形式上不是国家行政机关的组成部分，但从实质如设立程序、事务性质、管理方式等来看，它确实构成国家行政机关的一部分。

　　（二）松散型（也称私法型）

　　行业组织与政府关系较为疏远，行业组织具有较大的松散性，政府也基本不要求其承担管理职能，行业组织更多的是作为政府体系外的利益团体来对政府施加压力，影响决策。它以英美法系国家为代表，如美国、加拿大等。

　　在英美法系国家，行业组织是完全依照私法自愿组成的私法法人，其运作的主要法律基础也是私法法律体系。而且，外部规范对行业组织的约束较为宽松，少有成文法律对它的成立、组织形态、功能、运行和解散等进行明确而具体的规范。在美国，包括行业组织在内的民间组织可以自由选择是否注册，不登记的不具有法人资格，不能享受免税待遇。注册的民间组织由州税务局审定是否享受免税资格，州务卿办公室负责批准，然后由司法局进行注册登记并颁发法人证书。美国的行业组织完全属于市场驱动式，行业组织由市场自发组织，同时也随时面临市场竞争，如果一个行业组织不能满足市场要求，不能为成员提供良好服务，则必然被其他行业组织取而代之。其性质则几乎都是互惠（ｍｕｔｕａｌｂｅｎｅｆｉｔ）型而非公益（ｐｕｂｌｉｃｂｅｎｅｆｉｔ）型的。尽管有的行业组织可能具有一定的公益性功能，但一定建立在互惠的基础上。行业组织没有任何义务要履行一定的公益性职能；当然，由于它的存在从整体上有利于行业企业的发展，从而在客观上也会产生特殊公益性的效果。

　　（三）中间型（也称混合型）

　　行业组织处于政府与企业的中间环节，它既强调行业组织的独立的民间组织地位，同时也会协助政府完成一定的行业管理任务，如日本、韩国等。（参见国家经贸委产业政策司、机械工业信息研究院，2000）

　　这种模式在一定程度上借鉴和吸收了公法模式和私法模式的有益做法和成功经验。它在组织设置上与英美国家相同（即自由入会），而在与政府密切合作方面其又与法德国家相似，有对应的政府经济主管部门与行业组织通过审议会的形式对话和协调行业发展中的各种问题。

　　日本经济类的社团组织主要分为事业者（企业）团体和经营者（企业家）团体两大类。事业者团体是以“增进事业者共同利益为主要目的而不以营利为目的的两个以上事业者的结合体或联合体”。事业者团体的种类大体可分为：其一，同业者集团型团体（即工商行业协会），它们并非依据法律而是自由组合起来的；其二，地区集团型团体（即跨行业的综合性商会），其代表性例子是按照《商工会议所法》建立起来的市以上商工会议所和乡镇的商工会；其三，中小企业型团体，均按照国家各种保护性特别法组织起来，如商工组合、商店街振兴组合和输出入（进出口）组合，它们全国性的中心是中小企业团体中央会。经营者团体中有大企业为中心的“经济团体联合会”（经团联），代表财界高层与政府对话；主要处理劳资关系的“日本经营者团体联盟”（日经联）；以个人加入的偏重经济问题自由研究的“经济同友会”；以及由各地商工会议所自由组成中小企业为主的“日本商工会议所”（日商）。

　　日本政府对上述社团的管理主要有：其一为部门主管制度，主管部门是总理府和12个行政省，主要审批社团设立和日常监督指导，同时在各行政省之间设立联络协议会机构，由内阁审议官和各省厅责任课长组成。其二为根据法令把政府主管部门的管理权限委托给地方政府相应行政机构。其三，在监督方面主要有：要求社团向主管部门提交业务报告书（包括项目计划书、收支预算书、项目状况报告书、收支决算书、财产目录、职员人事变动情况报告书等）；主管部门可进驻社团进行调查；以及对“休眠法人”的整顿和管理（休眠法人的判定标准是：连续3年没有开展业务、没有理事或理事的任期已于3年以前到期、连续3年以上没有向各省厅汇报及提出书面报告）。

　　原通商产业省主要掌管日本工商领域内的行业协会（1996年达908个），它管理的主要方式有：第一，自上而下的直接管理，通过纵（基础产业局、机械情报产业局和生活产业局）横（通商政策局、贸易局、产业政策局和产业布局与公害局）7局对各自负责的行业协会进行指导和监督（如经常举办各种恳谈会）；第二，通过产业结构审议会与企业进行沟通；第三，利用发放补助金和委托费方式对社团给以控制。可谓疏而不漏。

　　（四）干预型（或控制型）

　　台湾地区的经济职业团体的结构分工业和商业两大类。工业类有地方工业同业公会、“全国”工业同业公会和“全国”工业同业公会联合会；还有市县工业会和省工业会（由所有登记企业和同级工业同业公会组成），然后再由省市工业会、未组成“全国”各业工业同业公会联合会之特定地区工业同业公会、“全国”工业同业公会和全国各业工业同业公会联合会组成“中华民国全国工业总会”。商业类行业组织的结构也基本一致，但更复杂。另外全国性的组织还有“中华民国工商协进会”和“中华民国工商企业联合会”（由工商经济团体和合法企业组成）。

　　我国台湾地区对行业组织的管理，虽然师法日本，但由于经济振兴和政治安全的双重压力，却取向更加严格控制的制度。按照《人民团体法》、《工业团体法》和《商业团体法》，对工商业企业入会和退会乃采取强制主义：第一，依法登记的工商业企业开业后一个月内，必须加入当地的工业同业公会或商业同业公会，如没有同业公会就加入工业会或商业会；第二，在同一组织区域（组织区域由主管机关制定）的合法工商企业超过5家时，必须成立该区的工业同业公会、商业同业公会或工业会、商业会；第三，兼营两种以上业者应分别加入各该同业公会；第四，工商企业“非因废业、迁出公会组织区域或受永久休业处分，不得退会”；第五，工商企业限期不入会者，由当地相关行业团体报政府主管机关罚款直至停业处分。

　　在成立程序上，所有工商业团体（工业、矿业、商业、外贸、水利）均以“经济部”作为其目的事业主管机关，职业团体经行业主管机关和人民团体的综合主管机关“内政部”核准立案后，依法向当地法院办理法人登记。分业标准由经济部和内政部制定公布，在划定的组织区域内只得以一会为限，两业以上的职业团体合组或分组也得经这两机构审批。

　　除了审批程序极为严格外，职业团体成立后，每年还应编造预算和决算报告书，报两大主管机关备查；行业性社团还依法要求会员单位定期报告其资本额、生产工具、工人人数、产品数量及其他重要事项，汇总后报两大主管机关。（参见国家经贸委产业政策司、机械工业信息研究院，2000）

　　（五）共性

　　尽管上述行业组织管理模式之间存在着一些明显的差异，它们之间却也存在着同样明显的共性：

　　第一，依法成立，依法运作。除了英美两国缺乏直接针对工商行业组织的特殊法律外，其他国家和地区都具备由宪法（基本法）、社团法、工商会议所法或工商同业公会法、反垄断法等法律组成的完整法律体系，这些法律规定了政府与行业组织、行业组织与行业组织以及行业组织和会员组织的权力义务关系，使行业组织的活动得以有序开展。

　　第二，性质清晰，定位明确。即便在干预型模式下，行业组织在内部治理结构上也保持着很强的独立性，基本能够做到民主基础上的自治，由此作为以实现局部公共利益为主要目的利益集团，行业组织均能够成功的扮演企业与政府之间的桥梁和纽带，既代表行业利益影响政府的经济决策，又体现国家经济发展目标和政府产业政策的要求。与政府之间普遍建立起了良性的分工和合作关系。

　　第三，功能齐全，服务超前。除了向政府提出各种有利于行业发展的政策建议外，这些行业组织还积极制定行业标准和实现行业自律，规范行业竞争秩序；全方位为会员企业提供诸如行业研究、信息提供、培训、展览、调解国内外贸易纠纷；注重国际交流以及积极参与立法和司法活动；建立外贸预警体系，组织新产品开发研究等。

　　第四，组织规范，联系有机。虽然行业组织之间不存在上下级的隶属关系，但它们的建立和运作都有完整的组织体系，具有不同功能的组织结构，且各级行业组织之间或不同的行业组织之间均有密切的协调和配合，可谓纵横结合，上下联动。

　　我国行业组织

　　管理体制模式的选择

　　（一）我国行业协会与政府关系的形成

　　与上述发达国家和地区倡行的自由经济体制或国家社会积极合作的体制截然不同的是，我国建国以来奉行的是高度集中的计划经济体制。在这种体制中，国家享有全面地、直接地干预社会经济生活的职能，它不仅阻碍了中国市场和商品经济的发展，也对社会的自主发展带来了极大的消极影响。政府的全能化导致了社会的萎缩，社会自我组织和自我约束能力的低下，因此社会完全依赖政府处理所有公共事务，社会既没必要也没能力进行自主管理。

　　行业组织也是同样的命运。1956年社会主义改造完成后，全国进入高度集权的计划经济体制，政府经济管理机构日趋完善，从生产、流通到分配的全部经济活动完全由政府机关统一进行，企业基本上没有独立的权利、责任，也没有自己的利益。国家直接指挥企业的生产经营活动，企业也必须依附于一定的政府部门才能生存和发展，政府的部门管理逐渐取代了行业组织的自我管理。

　　1970年代后期开始的改革使中国进入社会转型时期，我国的行业组织得到一定程度的发展，其原因主要有两个方面：一是社会利益的多元化。市场化改革使社会开始掌握部分资源，并逐步形成自己的利益，社会必然由“大一统”的结构形式分化为众多的阶级、阶层以及种类繁多的利益集团。作为唯一的代表全体社会成员的政府则无法满足这些数目巨大、种类繁多、彼此冲突的‘局部性’需要”。因此，为了防止和调解各利益间的冲突，为了维护自身利益，抵制来自各个方面的侵犯，不同利益主体在追求其特定利益过程中大多会结成各种利益群体或集团。行业组织就是同一行业的经济组织或人员为维护自身利益而成立的社会组织。二是政府在某些领域的退出。转型时期的重大变革之一就是政府机构的精简和职能的缩减，这就意味着政府对某些领域的管理和支配功能逐渐消失，而社会则形成相应的组织承接这些管理职能。如在行业管理方面，政府逐步将管理职能集中到宏观方面，行业组织则逐渐承担了一些具体的、技术性的、操作性的职能。

　　从80年代开始，全国各地就开始了重建行业组织的试点，并明确了新时期行业组织的宗旨、性质和职能。但在转型时期，我国行业组织的特点是：虽然已经逐渐取得独立的社会地位，但还是缺乏应有的自主性，具体体现在：

　　第一，组织上缺乏自主性。政府在成立及组织上对行业组织的控制较严，因而行业组织不得不对政府产生较大的依附性。

　　第二，领导上缺乏自主性。大部分行业组织领导人员都是相关主管部门派出或批准的，甚至还享有行政级别。

　　第三，经费上缺乏自主性。行业组织大都是靠国家财政拨款支持，工作人员享受行政工资，尽管有一些会费收入，但不占主导地位。

　　第四，权力来源上缺乏自主性。就目前来看，行业组织享有的管理权力是极其弱小的，而且一些仅有的管理职能也完全取决于政府的主动退出和让渡，而不是直接来源于法律的规定。

　　可以看出，在转型阶段，我国对行业组织的扶持是积极的同时也是有限的。一方面，为了适应经济领域的市场化发展，以及政府机构改革的需要，国家主动地推进社会领域的自治；另一方面，国家处于自身的考虑，又要限制社会自治，如一般是将政府做不了或做不好的事务交给社团来做，即主要是一些“拾遗补缺”的工作，同时要求其行为不得与政府相违背，即“只许帮忙，不许添乱”。因此，可以说，在转型时期，社团仅仅扮演政府助手的角色，实质性的参与和监督功能则还没有形成。

　　（二）管理模式的选择

　　如前所述，其他国家和地区的行业组织体现了四种不同的模式：公法模式、私法模式、中间模式和干预模式。但必须注意的是，各个国家之间也逐渐出现融合趋势，特别是在英美国家，传统的对立模式已经被一种协商关系所替代。英美国家的行业组织日益呈现被整合到政府规划和决策过程之中的趋势。即行业组织这种利益集团与政府之间不再仅仅是对立的斗争关系，而是通过相互的接受与渗透逐渐形成一种依赖关系。

　　那么，在我国行业组织的管理体制建设中究竟应选择何种模式呢？我们认为，从我国现有的制度禀赋出发，目前乃至较长一段时期内，可能借鉴中间型的日韩模式并适当吸收台湾的政治性控制可能更符合我国的实际情况。它既能适当发挥政府作用，又能积极完善协会自律功能，形成一种互补而不是对立的态势。行业组织一方面要帮助政府联系工商企业；另一方面又要代表会员并反映企业的利益，为企业和会员服务，同时在职能与组织机构上强调其自主性。具体理由如下。（参见国际贸易合作研究院课题组，2004）

　　第一，经济和法律体制方面的原因

　　一方面，我国与英美国家之间体制的差异太大，我国经济体制的特点决定了我国行业组织制度不可能如英美国家那样采取完全自由竞争的、完全市场驱动化的模式；另一方面，我国传统的行业组织与政府关系过于紧密，以至于完全无法独立发挥作用，因此从有利于改革和社会发展的角度来看，也不能像法德国家那样太强调政府与协会的联系。而且我国至今尚不存在公法制度，连国有企业都无法实现公法治理，要把部分行业组织纳入公益法人几乎不可能，而日韩模式中的私法治理结构更适合我国目前的法律体制。日韩模式在台湾地区的较为成功的移植有相当的启发意义。

　　第二，政治体制方面的原因

　　行业组织作为一种重要的社会团体，不仅可以在经济上发挥重要的作用，发展到一定程度时在政治上同样举足轻重，它可以在许多领域与公权竞争并弱化公权力。日本在

二战时期就采取过强制入会的做法，而台湾地区政府之所以一直不放松对行业组织的控制并尽量对其保持主导性，其实就有政治安全的考虑（台湾直到1987年才解除对政治结社权的管制）。我国政治体制改革的方向至今并不明确，在现行政治体制下，执政者无法不在政治权力和经济利益两者间进行平衡，最终的选择必然要寻找最佳的均衡点。因此台湾职业团体管理上的经验的确值得我们参考。

　　第三，文化传统方面的原因

　　日韩对行业组织的管理不采取自由放任的做法，有其文化和民族背景。历史上，较小的后进国家和民族，其企业和商人在对外竞争中只有团结凝聚在一起才能够显示出力量，也只有与政府密切合作才能获取最大利益。因此日韩企业在早期结社时就比较成体系并与官方保持着密切的关系。东方文化传统中政府和民间的一体化结构也比较支持这一模式。而我国台湾地区有关“职业团体”的组织模式，其实早在旧中国就已经形成（1947年即已经立法实施），主要是为了避免行业组织组建过程中过度自由而形成“一盘散沙”。实践证明，台湾地区的行业组织制度应该是成功的，对台湾经济在1990年前的高速发展发挥了重要作用。东亚地区文化同源，传统同脉，日韩台的经验在中国大陆应该更有可行性。

　　但借鉴并不等于完全照搬。我国的经济改革取得了极大的成功，却并没有照搬任何一国的经验。在政治和社会体制改革，以及具体到社会团体尤其是行业组织管理体制的改革上也必然要在借鉴别国经验的基础上走出一条边际创新的路子。以下两部分就将对这一体制的创新展开讨论。总之，作为政府与企业之间的中介的行业组织的作用不仅仅是为企业提供服务，并限制可能无孔不入的政府权力，防止公权力对行业和企业利益的侵害，而更多地应体现其结合政府与社会的积极功能，它应当为国家顺利进行管理以及公民通过共同努力来影响和制约政府活动提供一条相互沟通的管道，这也是我国行业组织定位中应坚持的立场。

　　（作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员）

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