世行建言：中国要深化事业单位改革

　　世界银行建言中国改革年（二）

　　中国有100多万个事业单位，职工人数达3000万人左右。大多数事业单位建立的目的是提供公共服务。

　　目前，事业单位近一半的资金是依靠收费获得的，这些收入一部分用于为事业单位开 展其他服务提供资金。但创收的驱动在公共服务领域引入了一些不合意的激励机制。随着收入差距的不断扩大，依靠向使用者收费为公共服务融资的方式越来越阻碍低收入人群获得必要服务。较为贫困的省份能够投入公共服务的公共资源更少，所以其结果很可能是或者收费更高，或者能提供的服务更少。

　　这不仅仅关系到公平，更关系到效率：如果贫穷的好学生因为无力支付学费而被拒之校门外，那对中国整体来说是有害的；如果一个穷人没有及时注射传染病疫苗，那他可能传染周围更多的人。而且，服务提供者也更愿意提供能够收取费用的服务，从而导致效率缺失。根据国务院发展研究中心最近的一项研究发现，

医院非常频繁地使用剖腹产方法接生，就是因为这样能创造更多利润。此外，在事业单位“创收”自主权扩大的同时，并没有建立起更好的绩效管理体系和完善的财务责任制度。与此同时，事业单位在过去的

公务员改革中，吸纳了大量分流人员，这些富余人员的存在也严重影响着事业单位的效率。近些年来，虽然政府大幅增加了对公共服务的投入，但除了少数领域外，收费价格并没有相应下降。有许多证据表明，增加的投入更多地被用在了人员开支。

　　为了改善公共服务，中国需要进行全面、协调的

事业单位改革。而且，改革不大可能有一个普遍适用的统一模式，而更可能依据各行业、各地区的特定情况而展开。改革试点至关重要。关于公共服务提供的理论和实践范围如此之广、变化如此之快，而且各个国家的情况如此不同，很难精确预言什么样的改革方法最适合中国。

　　要对现有的事业单位进行全面的改革，需要考虑重新界定政府的角色和从商业性活动中退出，改革公共财政以便更好地为公共服务付费，允许非国有部门提供更多的公共产品，加强公共部门内部的问责机制，以及建立绩效管理和监督体制。

　　重新界定政府角色。今天中国的事业单位所从事的很多活动都可以被看作是私人物品或服务的商业化生产，这类活动最好留给非国有部门和市场去做。在考虑政府干预的标准时经常使用的“公益性”概念应该只是政府进行干预的一个必要条件，而非充分条件。只有在市场出现失灵的场合，政府干预才有合理依据。除了公益型的考量，“公共物品”也应作为政府干预的因素。但即使如此，政府也可以有多种形式干预：不只通过生产，而且也可以通过监管私营部门，或者承包给私营机构去提供所需的服务。以食用奶为例：鉴于牛奶带来的健康好处，人们喝牛奶是符合“公益性”的。但这并不意味着国家就应该参与牛奶生产：进行倡导喝奶的公共宣传，就可以以更低的成本达到同样的目标。监管奶业，要求在奶中加入维生素，也是最大化健康好处的一种办法。再以公共卫生为例：免疫这种公共卫生服务是符合公益性的，生产这些物品也有公共物品的特征。但是这并不意味着政府“必须”去提供公共卫生服务，而是可以承包给私营机构。把重点放在那些既有公益性，又是公共物品，由政府生产能产生最好效果的公共服务上可以节省出资源，而这些资源可以更多地投入到基本服务，如卫生和教育上。

　　改善付费机制。中国的政府支出已经占到GDP的22％，这按东亚地区的标准来说已不算低。但是，对实现国家的政策目标起关键作用的核心服务，包括卫生、教育、农技服务和农村基建，仍面临资金严重不足的问题，在贫困地区尤为突出。这种情况要求在全国范围内、在各种服务之间更有效地分配公共资源。首先，要改革预算管理，更好地协调资源与优先次序之间的关系。许多地方政府在很大程度上仍然遵循一种增量预算方法，使用这种方法，一些活动即使已经不是政策重点，其经费也无法削减。其次，改革政府间的财政关系，为人民更加公平地普遍享受服务创造前提条件。这要求明确划分各级政府的职能，更公平地在各级政府之间分配财政资源。

　　重组事业部门。中国有可能从以下改革行动中获益：首先为事业单位创立两类组织形式，即在法律上区分直属事业单位和独立事业单位。直属事业单位可定义为直接附属于核心政府部门、没有独立的法人地位、不独立核算的事业单位。独立事业单位可定义为具有独立法人地位、独立核算的事业单位。其次，建立覆盖更多类型的服务提供者的法律和监管框架。借鉴国际经验，中国可以考虑7种适用于服务提供者的组织形式：属于公共部门的核心政府部门、直属事业单位、独立事业单位和国有企业；以及公共部门之外的非营利机构（民办事业单位）、私营中小企业和大型股份公司。更多的组织形式带来了更多管理形式和问责机制的可能性，因此服务提供者可以根据所提供的服务类型采用最适合的方式。但是无论组织形式如何，公共部门的问责制都需要改进。

　　加强问责机制。考虑到中国的特殊情况，事业单位改革可以通过以下改革措施，达到强化问责制度的目的。

　　建立并有效实施绩效管理合约。在政府内部，中央政府可以为各部委、地方政府和单个事业单位建立服务标准，包括明确每一级政府在公共服务中的作用和最低服务标准。在事业单位和负责监督事业单位绩效的政府部门之间建立资源协议，明确绩效标准，明确预算和自筹资金的使用规则，包括预算和财务管理。

　　强化财务责任制度。把所有的公共资源投入，包括土地、固定资产、各种政府补贴、税费优惠、无形资产等，都包括在成本核算和报告制度之中，以便清楚地显示，在特定时期内到底有多少公共资源投入到了某一事业单位。“行政事业性”国有资产的管理体制需要进行重大改革以建立一个有效的框架。教育、医疗等关键服务向用户收费的行为应当受到限制。

　　深化人事和薪酬制度改革。根据上面提到的服务标准和资源协议，每家事业单位都应审查它的职工情况并考虑分流和重新确定岗位，包括提前退休和自愿分流。

　　赋予客户权力。使公众参与到公共服务提供的监督和评估过程中来，是赋予客户权力的一种方式。通过改变付费方式，即从直接补助提供者（如学校）转向补助用户（如家长）并允许他们选择提供者，在提供者中引入竞争，也是值得考虑的措施。

　　组织好各项改革。中央的领导、协调和改革能力是非常必要的。为了使改革能够取得更好的效果，中央政府可以考虑可以成立一个事业单位改革领导小组，直接在国务院领导下工作。改革领导小组的工作包括（但不限于）：对事业单位进行统计调查，获得关于事业单位的详细信息；制定总体改革战略，包括改革原则、阶段划分、时机选择和改革责任；准备法律法规草案和修改法律法规的建议；准备绩效管理的框架文件；协调中央部委和地方政府的改革行动。

　　控制对员工的影响。为了真正改善公共服务而必须采取的一些措施可能会不可避免地对某些事业单位职工的工作、工资、奖金和退休金产生负面影响，至少短期内会如此。因此，控制对员工的影响对于改革的成功至关重要。一种选择是按已经进行的一些试点所采取的方法，即与那些已经被区别对待的、潜在的富余职工签订就业合同。强化财务责任制度、深化人事和薪酬制度改革可能会对某些事业单位的员工带来负面影响。事业单位改革领导小组和政府面临的挑战之一是找到一个现实的方法，使来自潜在的受损失者的阻力最小化，同时坚决地推进改革。对公共部门的工资级别体系进行全面审查可能有助于找到出路。（来源：经济参考报）