中国应提高资源使用价格

　　世界银行建言中国改革年（一）

　　编者按：2005年是中国改革攻坚年。这一年是贯彻落实科学发展观、巩固宏观调控成果、保持经济社会良好发展态势的关键一年,是全面实现“十五”计划目标、并为实施“十一五”发展规划作准备的重要一年。为充分利用国际金融机构的智力资源为中国改革年献计献策，本报特辟“世界银行建言中国改革年”专栏，陆续发表一些世界银行对目前中国改革与 发展的建议，以飨读者。

　　尽管市场机制在很多方面长袖善舞，但它并非一切问题的灵丹妙药，其中市场特别容易失灵的一个领域就是自然资源利用和环境保护，尤其是在某些重要资源无偿供应的情况下更是如此。

　　虽然中国的工业生产和GDP增长成绩斐然，但其环保记录却黯然失色。

　　这方面的一些例证显而易见：在全球30个大气污染最严重的城市中，中国占20个；中国的主要河流水系污染严重；近期在北京进行的一次民意调查结果显示，居民的两大抱怨是空气污染和交通堵塞。以空气和道路为例，除非政府采取一些纠偏措施，否则市场倾向于过度使用这些免费资源。

　　展望未来十年，中国面临的最大挑战之一是缺乏洁净空气、水和石油。与许多国家的环境税和政策相比，中国目前的征税和定价政策使得洁净空气、水和石油的价格较低。在这个领域，中国可以借鉴其它国家的一些经验。

　　保护稀缺资源的方式有多种，但最为有效的方式之一是使用环境税和为自然资源定价。本文将通过三个具体例子，说明其它一些国家如何使用环境税与定价方式，提高居民的生活质量。

　　征收能源税，保护洁净空气

　　在发电和众多工业生产过程中大量使用的污染严重的燃煤，正是中国空气污染问题严重的一个关键原因。机动化程度的不断提高也带来了环境问题，汽车尾气排放成为空气污染的一个重要来源，也是温室气体增加和全球气候变暖的一个因素。

　　虽然中国的石油和

煤炭价格包括了开采成本，但这些价格并未考虑上述环境问题。中国严重的空气污染带来了严重的健康后果和巨大的经济成本。世界银行估计，每年空气污染和水污染给中国带来的成本占GDP的8%至12％，其中大部分是空气污染造成的健康成本。如工人因空气污染患病而无法上班，这就是污染的一项成本。同样，治疗疾病的卫生支出也是污染成本之一。使用能源的企业和家庭将这些成本转嫁给其他人，即整个人口。由于能源用户本身并不支付这些成本，他们一般倾向于过度使用能源资源。

　　正是出于此原因，许多国家征收能源税。中国对石油产品也征税，但其税率非常低，仅为每升2.5美分。美国的能源税是中国的4倍，欧洲的能源税则是中国的20倍。欧洲征收较高的能源税，部分收入用于改善公共交通，便利民众在欧洲城市之间的交通。汽油价格高，民众就不愿过多使用私家车，同时影响民众去购买燃料节约型汽车，即每公升汽油可以行驶较长里程的汽车。

　　对石油和天然气征税，能非常有效地让家庭和企业减少使用能源。在中国，住宅采暖耗能一般是日本或欧洲同样住房的两倍。提高能源价格，可以增加对保温效果好、环保标准高的住房的需求。

　　在内城征收汽车使用费，减少交通堵塞

　　纵观世界，各大城市都在努力解决交通堵塞问题，中国也不例外。在北京和其它城市，这是关乎生活质量的主要问题之一。如上所述，对能源征收更高的环境税，尤其是将税收部分用于资助地铁和公交专线等公共交通系统，有助于解决交通堵塞问题。

　　但是，仅仅依靠能源提价方式，并不可能解决交通堵塞问题。其根本问题与洁净空气问题性质是一样的：城市道路是一种稀缺资源，但是谁先使用，谁就免费获得这种资源。由于不存在价格，人们倾向于过度使用这种资源，“自由市场”的解决方案效率低下。伦敦最近采取了一种富有创意的应对方式：对于工作日进入内城的任何私家车，都征收高额的通行费。根本而言，这相当于收回一种稀缺资源（内城道路），并对所有用户实行道路收费。其效果立竿见影，内城的私家车使用急剧下降，人们更多地改乘公共汽车、地铁、出租车，步行或骑自行车。最终结果是，交通堵塞明显减少，大家都获得一个更好的环境。多年以来，新加坡对购车实行高额收费政策，并且对汽车入城实行收费；与此同时，新加坡提供充裕的公共交通。结果是，城市没有交通堵塞。

　　通过水价和环卫收费，保护清洁水资源

　　中国把水资源视为免费物品的后果是什么呢？这种定价政策鼓励发展用水密集型农业以及家庭和企业浪费用水。由于水价低廉，循环用水的激励因素不大。

　　一种有效的措施是，承认水是一种稀缺资源，从源头（河流或水库）对水进行更现实的定价。这一措施将鼓励农民、企业和家庭更加注重水资源的节约和循环利用。

　　征收环境税和提高自然资源价格之后，谁会受损？

　　提高被过度使用的环境产品的税率和价格，这是一个显而易见的方案，可以使中国的发展更加节约资源。接下来，人们自然会问：谁会反对这个方案，谁会从中受损？

　　作为整体而言，中国只会从中受益，原因是环境税提高带来的影响可以被其它方面减少征税所抵消。与10年前不同的是，中国政府的总体财政收入现在更加充足，并没有增加税收的迫切需要。因此，提高环境税可能意味着降低譬如说与劳工相关的税负，这样将有助于降低失业率。此外，如果整体税负保持不变，中国不会失去国际竞争力。

　　中国比较贫困的地区很可能从提高资源税方面获益。在中国，许多比较贫穷的省份都有着丰富的自然资源，如煤炭、石油和水。提高资源税，就意味着这些省份可以获得更多税收收入，用于支持更多儿童入学，建设更好的基础设施。

　　征收

燃油税后，汽油价格会提高，这会损害目前所有购车族的利益。但是，如果税收收入是用于改善公共交通、减少交通堵塞，那么他们也会获得一些益处。通常而言，出租司机等特定利益集团会认为，他们的利益将受到损害，但情况并不一定如此。如果汽油成本大幅上升，那么出租司机就不得不涨价。但是，如果总体的能源战略是对汽车的使用征税并资助公共交通，那么驾驶私家车上下班的人数就会减少，对出租车的需求可能增加（因为特殊的行程和目的）。总体而言，制定一项可持续的能源政策，缓解交通堵塞情况，符合有车族和出租司机的长远利益。

　　至于城市供水价格，人们普遍关注的问题是，提高水价会伤及穷人利益。但是，大部分的低水价补贴受益者并非穷人，而是中高收入阶层。因此，对所有居民提供水价补贴，并非帮助穷人的好方式。帮助穷人的最好方式是提供直接的收入支持，使穷人能够购买到所有生活必需品。还有一种在政治上通常受欢迎的替代办法，就是实行所谓的“生命线”政策：每个家庭都能以较低价格买到一定量的水，供日常生活使用；对于超额用水（洗车或个人额外用水），则须支付更高价格。此政策使家庭不敢浪费用水。此外，向企业收取全额环境成本费用也是好政策。人为压低诸如水等珍贵资源的价格，会鼓励企业浪费水；合理反映水资源的环境价格将鼓励企业节约用水，这对于整个社会都有好处。

　　最后要说明的是：通常来说，逐步提高价格比较受公众欢迎。这种方式可能是好政策，但精明的做法是提前宣布政策变动，即使这些变动是逐步推行的。如果政府宣布，在未来五年内汽油价格将逐年提高10％，公众和企业便会开始预作计划，购买能耗较低的住宅、电器、机器和汽车，而这正是政府的目的所在。（来源：经济参考报）