银行的“生”“养”“死”应分离管理

　　专家建言应宜逊

　　目前，货币政策的传导仍然很不顺畅。其突出表现之一是：一方面，小企业尤其“微小企业”贷款难，“三农”尤其是最贫困农户贷款难；另一方面，不但信贷资金继续向大城市、大银行、大企业集中，而且民间借贷规模也日益膨胀，已达9500亿元左右。之所以存在上述不畅，主要原因是小型银行机构的数量偏少。如2003年，我国的小型商业性银行机构（ 指业务活动范围限于县域的城市信用社）的存款市场份额仅为0．7％；农村信用社的存款市场份额虽然为13．0％，但仅相当于ＧＤＰ中农业份额（14．6％）的90％。而在美国（2002），小型商业银行（与我国的城市信用社相当的社区银行）的存款市场份额为18．79％；信用合作社的存款市场份额为9．47％，相当于ＧＤＰ中农业份额（2．4％）的4倍。

　　为了从根本上缓解小企业尤其“微小企业”贷款难，以及进一步增加对最贫困农户的信贷支持，必须发展一批小型

商业银行及其他小型银行类机构。但是，在现有的银行监管体制架构下，这是很难办到的。因为在目前，银行类机构的“生”、“养”和“死”均由

银监会统一负责管理；并且，银行机构的“准入、退出”主要是按“行政化”规则行事的，而不是按“市场化、法制化”规则行事，操作中的长官意志及主观随意性相当明显。由于银监会的基本职能是控制银行业的风险，并对风险状况负责。因而，银监会从便利于自身工作出发，势必偏好于“银行机构的数量越少越好，规模越大越好”。也就是说，在现行监管体制架构下，监管当局本身势必成为发展小型银行机构的障碍。这就是近几年来银行体系结构调整困难、几成僵局的主要原因。故，若要使小型银行能有所发展，主要举措之一便是适当改革现行监管体制。具体说，就是将管“生”与管“养”、管“死”的机关分开，由中国

人民银行负责银行类机构的“准入”审核，由银监会负责银行类机构的日常监管及“退出”处置。

　　这样做的主要好处是：

　　1．有助于更好地贯彻执行货币政策。人民银行是独立执行货币政策的机关，各类银行机构则是货币政策传导的必由渠道，因此，对于经济运行中缺少什么类型的银行机构、应当设置何种银行机构，人民银行无疑最有发言权。同时，由于人民银行不必操心今后的日常监管与“退出”事宜，因而可以放手地根据货币政策传导及经济发展需要，依法审核、发展新的银行机构。这样，我国的银行体系结构就会“活”起来，变得更适应于货币政策传导和经济发展需要。小型商业银行及其他为低端客户服务的银行机构的数量不足问题也就有可能解决了。

　　2．有利于完善与加强监管。目前，由于管理银行机构的“生”、“养”和“死”的职能均由银监会承担，因而，一则，“自己生的孩子总有点宠”，二则，在监管中不免要受到来自货币政策执行部门的掣肘，尤其是在作“退出”处置时，顾忌会更大一些。这样，监管的力度与执法的严肃性势将会打点“折扣”。一旦管“生”的职能分离出去了，上述顾忌就能消除。一则，孩子不是自己生的，监管中也就不会“宠”了；二则，处置高风险机构时，也能够做到大刀阔斧、严肃执法，因为，若是机构数量不够、影响了货币政策传导，那么，人民银行可以再“生”嘛。

　　3．更为重要的是，十分有助于银行体制改革的真正深化。现行银行体制最根本的缺陷并不在于产权制度，而在于“准入、退出”制度与监管方式。要使银行体制真正迈入市场经济，单纯增设几家民营银行是不解决问题的，必须对现行的“准入、退出”与监管方式进行根本性改革，使之从行政化“准入、退出”与保姆式监管转变为市场化、法制化的“准入、退出”与监管。在现行的管“生”、管“养”、管“死”职能由同一机关承担的体制下，要进行上述改革是十分困难的。因为，监管机关对银行机构拥有垄断性的生杀大权，而进行上述改革后，势将严重削弱其权力，这显然是监管机关所不愿意看到的；同时，监管机关又往往是改革方案的起草者甚至制定者，要进行上述改革，无异于“与虎谋皮”。

　　但是，当管“生”的职能与管“养”、管“死”的职能分别由不同机关承担后，情况就会大不一样。由于在管“生”的人民银行与管“养”、管“死”的银监会之间存在着博弈与相互制约，两者的权责边界必须依靠由人大及国务院制定的详尽的、可操作的法律法规来规范与界定，因而，改革的“阻力”将变为改革的“动力”。

　　（1）人民银行在审核批准组建新机构时，必须严格依据详细载明（而不是原则载明）具体条件的法律、法规，否则，银监会便会对新设机构的质量提出质疑，甚至向国务院告状。这样，将有力地使“准入”摆脱长官意志和主观随意性，真正地走向“市场化、法制化”。

　　（2）同样，在人民银行的制约下，银监会在严厉处罚银行机构及强制高风险机构“退出”时，也必须严格依据详细载明具体标准的法律法规，而不能再依据像“有违法违规经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害社会公众利益的，应当依法撤销”（《金融机构撤销条例》第五条）那样含糊其词的规定，进行随意性甚大的操作。

　　（3）人民银行为了使货币政策传导更为顺畅，必然会在更大程度上依法开放银行机构的市场准入，使竞争更加充分。须知，只有在“充分竞争”条件下，才能形成有效的“竞争约束”，既促进信贷资源配置的优化，又促进“商业银行”成为真正的商业银行。

　　（4）银监会为了抑制风险，并使得强制“退出”容易操作，必然会要求在有关法律中明确规定：当银行机构的资本充足率降低到某一水平（即尚未资不抵债）时，便要强制清盘、关闭。这样，银行机构就可能真正地“自负盈亏”，政府也就将（基本上）毋需再为银行机构的经营风险“埋单”。

　　（作者为浙江工商大学金融学院教授）