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——《中国城市公用事业绿皮书 ＮＯ．1——公私合作制的中国试验》总报告之二
调研报告余晖 秦虹
大约从1990年代初期开始，市政公用设施业的市场化改革和引入公私合作制就在一些城市进行了初步探索。如1992年第一家全部由外商投资建设并经营管理的中山坦洲供水厂签
约，1994年上海市就将南浦和杨浦大桥的专营权转让给了香港公司。但各地真正开始大规模地推进市场化改革则是2000年以来的事，这与中央政府的政策推动和各地政府的积极响应密不可分。在此我们将在官方统计资料极为不完整的条件下简要回顾这一实践的过程。
改革和建立公私合作制的动因
应该说，我国市政公用事业选择市场化和吸引非公资本的政策与国外1980年代以来公共基础设施产业放松监管、私有化和建立公私合作制的原因是基本相同的，无外乎减轻政府财政压力、改善资源配置效率和提高企业生产效率。但由于中国处于工业化和城市化双重驱动过程，资本的需求更加重要，而且垄断性国有企事业的经营软约束更加突出。因此改革即显得更加必要和迫切。
（一）投资总量不足，供需矛盾仍然突出
从新增需求看，相对于城镇化快速发展的要求，城市市政公用设施的投资总量仍然不足。我国目前正处于城镇化高速发展时期，从1998年以来，我国城镇化率每年提高1．4个百分点，每年由于城镇化水平提高，城镇人口新增约2000万人，新增的城镇人口由过去的农民变为市民，这将对市政公用设施产生极大需求。2003年底我国的城镇化率已达40％，根据国际经验，城镇化率在30％到70％之间都是基础设施加速增长时期，因此，未来的几十年中，由于城镇化快速发展导致的对市政公用设施的需求将十分庞大，要满足这些需求，就需要不断地加大投资力度。
从现有水平来看，我国人均享用的市政公用设施水平仍然有待提高。按新的统计口径，2003年我国城市自来水普及率只有86．15％，污水处理率只有42．39％。2003年我国城市人均道路面积为9．34平方米，与国外一般发达国家20～40平方米相比，为1／5到1／2。我国城市道路面积率平均为8．59％，而国际上这一比例较高的城市如华盛顿为43％、纽约为35％。比例适中的城市如伦敦为25％、巴黎为23％。比率偏低的城市如东京为13％。国际上通常道路面积率不应低于20％。但我国仍在执行《城市用地分类与规划建设用地标准ＧＢＪ137－90》规定的城市道路面积率为8％～15％，属较低水平。在交通出行结构中公交出行平均只占10％左右。
从结构上看，特别是与生态环境相关的城市污水处理和垃圾处理设施不足。
从投资水平来看，城市市政公用设施建设投资占同期国内生产总值的比例仍然较低。从建国以来直到1991年，我国城市市政公用设施建设投资占ＧＤＰ的比重一直低于1％，“八五”期间平均为0．8％，“九五”期间增长到1．7％，2003年上升到4462亿元，占3．82％。但是由于我国市政建设以往欠账严重，因此要满足社会需求，还需大大提高投资水平。
（二）融资渠道狭窄，社会直接投资较少
我国城市建设规模的增长，主要还是依靠政府动员财政性资源来应对市场需求的模式来实现的。2002年全国城建资金3150亿元，从融资结构来看：中央和地方财政资金占30％，有政府背景的国内银行贷款占30％，各项政策性收费（包括土地出让收入）占20％，以上80％的资金都是依靠政府信用或依靠行政力量取得的。真正由外商和民间直接投资，包括发行债券和股票等资本市场的融资总量不足20％。所以，从目前的情况看，市政公用设施投资主体仍然单一，市政公用设施无论其可经营程度如何，以政府投资为主，政企不分、政事不分，垄断经营的现象仍较为严重，由于政策环境或利益激励机制不完善等原因，社会资本进入仍存在着一定的困难。未来随着我国城市化进程的加速，要满足城市发展的需求，仅靠政府筹集建设资金是难以实现的，所以必须通过改革积极拓宽融资渠道，扩大民间资本投资的规模。
（三）国企改革滞后，资金效率不高，服务问题突出
市政公用设施业中国有企业比重较高，管理机制不合理，缺乏优胜劣汰的竞争压力，同时，作为国有企业还为政府承担了大量的义务，社会负担重，所以资金效率较低。如表面上看供水企业已经走向市场并进行了公司制改造，但在许多地方，企业“婆婆”依然存在，政府在供水市场整顿、供水法规执行、营造发展环境等方面的“缺位”，在企业自主经营、法人结构治理、企业重大决策中的“越位”，使供水企业难以按市场规律办事。目前全国在竞争性行业中的市场机制正在逐步完善，用工制度不断改革，但无破产之忧的市政公用企业却几乎成了新的铁饭碗，全国供水行业的国有企业平均富余人员约占50％，全国公交企业的人车比平均为1：11，但改革进展较好的城市只有1：3到1：4，高低相差4倍，单位公里成本高低相差7倍。据2003年1～11月份部分公用企业统计结果表明，全国66个城市的公交企业亏损面为80％，其中，东三省5个城市的公交企业全部亏损；全国89个城市供水企业单位售水成本平均为1287元／千立方米，亏损面为60％。供暖问题在东北一直比较突出，由于多年来采暧费收缴困难，拖欠供暧企业收费较多，企业运行困难。因此，有很多民营企业认为公用事业商机无限，他们之所以愿意投资到市政公用设施业，主要是看到了这个行业存在的巨大效率空间。
由于长期的行政性垄断，公用事业企事业单位缺乏为公众服务的意识，而且滥用垄断权力、霸王条款侵害消费者利益，历年均成为消费者投诉的热点。据国家工商行政管理局报告显示：公用企业利用独占地位侵权成为2001年消费者申诉举报的十大热点问题之一。其中供水、煤气等服务领域投诉达10670件，这些企业通过控制终端产品、滥收费用等侵害消费者权益。
（四）扩大内需和防范金融风险的双重要求
2000年世纪之交，国内正面临经济紧缩的困境。中央连续推出积极的财政和货币政策以保证积极的高速发展，但正如以上提到的，如果过度依靠政府直接投资和银行负债，必然又将加大金融风险。因此鼓励社会投资，就可以在相当程度上达到扩大内需和降低金融风险的双重目的。
这一点在建设部部长汪光焘先生2002年2月在全国建设工作会议上的讲话——“贯彻扩大内需方针，加快建设事业发展”——中得到体现。他提到：“中央经济工作会议明确指出，立足于国内需求，是我们必须长期坚持的战略方针。建设事业的各项工作，要围绕这一战略方针的贯彻实施。住宅建设和城市基础设施建设，是扩大投资需求的重要方面，同时又对消费需求的增长具有十分重要的意义。推进城镇化，是调整城乡经济结构，带动固定资产投资增长，全面启动城乡居民消费的重要战略举措。”“积极推进城市基础设施和市政公用设施资产的经营，鼓励采用特许经营权转让、资产经营权转让、收费权转让、资产证券化以及股权转让或出售等多种方式，盘活城市基础设施存量资产，筹集建设资金，加快城市基础设施建设。”可见，在这年年底，建设部积极推出《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》显然是一项战略之举。
鼓励和规范公私合作制的政策和法规
我国关于推进市政公用事业领域改革的各项政策和法规集中出现在2000年之后，体现出中央和地方政府在推动市政公用事业领域进行市场化改革和引入公私合作制方面的的迫切性和制度建设的理性取向。
其实在建设部推出《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（2002年12月）和《市政公用事业特许经营管理办法》（2003年5月）之前，中央政府各部门先后出台的一些政策已经对推进市政公用设施服务市场化提供了必要的政策环境。
在建设部推出上述《意见》和《办法》之后，各地政府更积极根据国家政策要求，制定开放市政公用设施市场的范围、步骤和关键细节的法规规章。如北京市《城市基础设施特许经营办法》（2003年10月）和深圳市《公用事业特许经营办法》（2003年5月）。但如何将一般的宏观号召向具体可操作的政策文件转化是非常关键的，它关系到市场化改革的进程，要特别加以研究和明确。如经营性市政公用设施实行特许经营，如何对待新建设施的产权问题；特许经营期限如何确定；特许经营权获取是否要付费；特许经营到期后资产如何处置；现企事业单位如何平稳改革；如何平衡价格（收费）与企业回报的关系；如何建立必要的补贴机制；政府如何实施有效监管等等问题。在这些问题上，既要借鉴国际上成功的经验，也要找出适合我国的特点的有效做法。
因此在2004年，建设部又制定了《城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本》，供各地在实施特许经营制度时参考。但在在印发这个通知时，建设部同时强调“该《示范文本》主要体现了特许经营协议的原则性规定。各地在签定具体项目的特许经营协议时，应当根据当地和具体项目的实际情况，对《示范文本》规定的原则性内容进行细化。该《示范文本》不影响当事双方对协议的具体内容进行的自愿约定和协商。”并“希望各地对实施过程中发现的问题提出建议，并及时反馈建设部城市建设司，以不断完善特许经营制度。”可见，有关公私合作制的制度建设依然任重道远。
公私合作制在中国的发展历程
尽管市政公用事业市场化改革和公私合作在2000年以后才成为一项国策并大规模推动，但地方上却已经有十多年的零星探索。这些探索对近几年的政策形成无疑奠定了一定的基础，因此有必要对这场伟大的实践的发展脉络进行回顾。
一位建设部的官员在长期研究城市供水市场化改革后对其进行了阶段性的分析，我们认为他的分析十分中肯，而且在很大程度上能够代表市政其他领域的改革过程，因此在此作简单介绍。
这位官员认为，改革开放尤其是近十几年来，城镇供水行业的建设、经营和管理模式已经发生了显著的变化，主要表现为：一是政府和供水企业的角色发生了变化，供水行业的现代企业制度正在逐步建立；二是供水行业的政府垄断局面已经打破，供水行业全面引入了竞争机制；三是建设与运营市场全面开放，供水行业的投资结构呈现多元化；四是市场体系逐步完善，新的政府对供水行业的管理模式开始建立；五是供水行业市场竞争日趋激烈，外商、民营资本等社会资金纷纷抢占供水市场；六是供水企业市场意识增强，地区封锁已经打破，供水企业跨区域经营的格局初现端倪。他继而将市镇供水行业的改革大致划分为以下四个阶段：
第一阶段是从1984年至1992年：经营承包和拨改贷。一方面，以实行企业经理负责制和多种形式的经营承包责任制为主要内容的改革全面展开。城市供水行业的企业在内部用工制度、人事制度和分配制度方面进行了广泛的探索与实践，企业内部激励和约束机制初步形成。为提高企业的运营效率和效益，供水企业开始实行了“以水为主，多种经营”的改革。另一方面，国家开始实行了对企业投融资体制的“拨改贷”的改革。第二阶段是1992年至1998年：建立现代企业制度和引入外资。一批城市供水企业按照《公司法》的要求初步实现了改组和改制，成立了国有独资的有限责任公司。第三阶段是1998年至2002年：城市经营带动存量资产盘活。这一时期的特征是以推动城镇化进程，寻求更多的城市发展资金为目的。推行“以城聚财、以城兴城、滚动发展、良性互动”的经营城市的道路。在这期间，城市供水行业的改革是以盘活存量资产为主要特点。随着城市供水管网建设经营的对外开放，不仅大量外国资本进入供水行业，而且地方政府以“靓女先嫁”为宗旨，大量供水企业的资产包装上市，一些上市公司也纷纷转型进入城市供水行业。第四阶段是2002年至今：中央政府主导的大规模政策推动和制度初创。这一时期是以中央政府为主导，在总结前几个阶段的经验和教训，逐步完善社会主义市场经济体制的背景下，引导和规范城市供水行业改革向规范的市场化改革的时期。
自1992年至今，约有10家外商、17家上市公司、16个国内供水企业和民营公司参与或控制了近100个城市供水项目，项目规模为2037．5万立方米／日，占2004年公共供水能力的12％，涉及总资产223亿多元，其中投资近100亿元。
从以上的简要介绍可以看出，供水行业的市场化改革的基本路径是政企分开、企业股份化、外商和国内民营资本多渠道进入存量和增量，在完善水价制度和国企改革制度的基础上，最终进入到特许经营制的初步建立。但是在这个过程中，政府对行业的监管体系尚未相应建立起来，导致各类公私合作制在合约谈判和执行过程中因缺乏独立性和专业化的监管机构而出现不少盲目投资、国企资产流失、无效承诺等问题。供水行业改革的经验和教训具有一般的意义。
统计数据的宏观分析
在我们撰写这份私人资本参与城市基础设施建设和经营的报告时，最困难的莫过于从所有官方的统计资料中无法直接获得私人资本投入方面的准确数据。我们根据建设部综合财务司历年编写的《中国城市建设统计年报》，整理出了13张统计表（见《绿皮书》附件），意在基本反映1993－2004年我国城市公用事业发展的总体状况。在此，我们将进一步对其中的部分表格进行统计分析，力图从以下几个方面体现私人资本对城市公用事业固定资产投资的参与状况以及未来十年的投资前景（限于篇幅，此处只提出分析结论，表格从略）。
（一）私人资本的投资总量及其所占比例
据我们估算，到2003年，私人投资已经累计达到4753．66亿元（其中外商投资为312．33亿元、国内民营企业投资为4441．33亿元），分别占当年城市固定资产投资总额的28％和国内生产总值（ＧＤＰ）的0．58％。同时，私人资本投资虽然在绝对量上基本保持了持续增长，并在2003年有大幅度的增长，但其占城市固定资产投资的比重却呈持续下降的趋势。
（二）私人资本分地区和分城市类型的投资结构
据我们分析，绝大部分的私人投资投向了东部沿海地区和超大、特大型城市。其实，私人资本的这种投资取向与其他资金的投资取向是高度同构的。除了中央政府拨款和债券两项高比例投向西部地区外，其他资金一概重点投向东部地区；而且即便是中央政府拨款和债券，也将资金重点投在了（西部）超大、特大型城市。这说明越是经济发达的地区，越是大型的城市，资本的投资环境越好，其收回投资的风险越小。但这种投资取向与发展中小城市的城市化目标是不一致的，必须引起各级政府的注意。
（三）未来十年私人资本投资规模预测
目前国内外都极其看好中国的基础设施发展前景。例如，今年3月由亚洲开发银行、日本国际协力银行和世界银行首次合作研究的成果《连接东亚：基础设施的新框架》即预测，在未来5年（2006－2010年），东亚发展中国家将每年需要超过1600亿美元投资修建道路、供水、通讯、电力和其他基础设施，以满足城市迅速扩大、人口增加和私营部门日益旺盛的需要。其中中国预计将需要全部投资中的80％，即每年超过1300亿美元，折合人民币为1．7万亿，这一规模的投资占中国ＧＤＰ的比重将超过7％。如果市政公用设施占其中的50％，则每年即需要投资将近9000亿，按65％用于新增固定资产投资的预计，则每年的城市固定资产建设资金将达到5850亿元。
中国政府官员的预测则比这个数字低了近1000亿元。建设部城建司司长李东序2004年4月预测：“目前全国市政基础设施投资这一块，不包括电力、电信，每年大约是3000多个亿。按照这个发展要求，今后10到15年，这个水平每年不得低于4000亿。”
我们以2003年的数据为基础，即城市固定资产投资总额4143．40亿元、其中私人投资930．13亿元、国内生产总值116898亿元，同时假定ＧＤＰ年均增长率保持在7％的水平，对2013的私人资本投资前景，按四种假设进行了预测（见附表）。
我们认为，如果按假设一作较为保守的估计，即城市固定资产投资占ＧＤＰ的4．6％，其年均增长率保持在9．9％，则私人资本投资以年均增长15％的速度，在2013年将达到3762．91亿元，这个规模将占当年城市固定资产投资的35．3％，占ＧＤＰ的1．64％。
如果按最乐观的假设三估计，即城市固定资产投资占ＧＤＰ的7．3％，其年均增长率保持在15％，则私人资本投资以年均增长17．62％的速度，在2013年将达到4713．65亿元，这个规模将占当年城市固定资产投资的28．1％，占ＧＤＰ的2．05％。
显然，后一种预测过于乐观，因为按上述三大国际金融机构的最乐观的预测，所有基础设施的投资在2010年占ＧＤＰ的比重也不过7％强，而仅仅是城市基础设施的投资断不可能超过ＧＤＰ的7％。但前一种估计又显得略为保守，按世界银行对发展中国家城市基础设施投资占ＧＤＰ的5％的推荐，私人资本在2013年的投资应该超过4000亿元，届时城市固定资产投资总额在10．7％的年均增长率下将是11450．73亿元，而私人资本在年均15．72％下将占到固定资产投资总额的35％左右。
我们基本倾向于这一前景。一个基本的判断是，目前我国城市基础设施的投资增长过快，存在一定的投资泡沫。正如建设部部长汪光焘在2004年指出的：“在城市快速发展的过程中也出现了一些不容忽视的问题：一是城市盲目扩张趋势有所加剧。一些地方忽视城镇化发展规律，超越经济发展阶段和资源承受能力，提出不切实际的城市发展目标；一些地方随意圈占农民集体土地，以牺牲农业发展、牺牲农民的权益来换取城市一时的快速扩张。二是搞不切实际的‘形象工程’。一些地方对密切关系群众利益的市政公用设施建设、中低收入家庭住房问题、居住环境问题重视不够，严重超越自身的经济承受能力，不讲投资效益建设行政中心、豪华办公楼、中央商务区、会展博览中心、步行街、大草坪、大广场、宽马路、主题公园、高尔夫球场、‘亮化美化’等‘形象工程’、‘政绩工程’。”
我们也对上述附表进行了分析，发现1994－2004年城市建设固定资产投资的平均增长率高达18．99％，环比增长率超过20％的年份有6年，2003年比2002年的增长幅度高达42．88％！显然，如此高速度的增长的确违背了城市发展的一般规律，必定留下很大的风险。
公私合作制的案例简介
本报告在第二章中，选取城市水务、管道燃气、公交和垃圾处理四个行业对公私合作制在我国的发展状况做了初步的研究。发现既有成功的案例，也不乏失败的案例。成功的案例有河北新奥燃气、十堰公交整体民营化、温州东庄垃圾发电厂ＢＯＴ项目，以及长沙第八水厂ＢＯＴ项目（参见秦虹：《市政公用设施业改革与政策》（即出）），这些成功的案例基本都是由国内民营企业参与的，其特征是规模比较小、政府决策比较谨慎、谈判的难度也不大。倒是一些规模大的有大型跨国公司参与的ＰＰＰ项目却不乏失败的案例。以下仅以沈阳第八水厂产权转让与回购的案例来介绍公私合作制在国内实践中遇到的深层次问题。
（一）沈阳自来水行业产业化的方式
第八水厂转让经营权，组建沈阳发展股份公司香港上市；第九水厂ＢＯＴ；第一至第八水厂委托经营。
（二）沈阳第八水厂的运作过程
第八水厂于1995年建成投产，建设规模为40万吨／天供水量，总投资为2．5亿元人民币。
1996年，沈阳市政府责成沈阳市建委与中法水务公司进行股权转让谈判，在谈判过程中沈阳市建委没有聘请投资咨询顾问和律师，中法水务聘请了国际一流的顾问。
谈判结果，中法水务出资1．25亿元人民币购买第八水厂50％的股权，中法水务与沈阳市自来水总公司共同组建中外合作性质的沈阳中法水务公司，合作期为30年，外方平均回报率为18．2％。
合作合同由法方起草后由双方签署。
（三）结果
1999年，在沈阳中法水务公司运作两年以后，沈阳市政府开始着手沈阳发展股份公司香港上市工作，沈阳市提出回购第八水厂并希望将第八水厂投入沈阳发展。
经过双方谈判达成回购条件：（1）股权转让价格为1．5亿人民币；（2）沈阳发展公司委托中法作为第一到第八水厂的运营技术顾问。
在此交易中，中法水务取得了巨大成功，当初投入1．25亿元，两年以后除获得两年的固定回报外转让收入超过投资2500万元人民币，而且另外获得了八个水厂长达10年的技术服务合同（总收入为5000万元）。相应地，沈阳市在交易中则损失巨大。
我们调研过的大量案例反映了国内ＰＰＰ实践初期的若干深层次问题，如政府引入外资的目的是为了资产贴现、前期市场预测过于乐观、盲目承诺固定回报、缺乏专业的谈判团队、在整个过程中没有考虑消费者和现有企业的利益等。
（作者分别为中国社会科学院工业经济研究所研究员、建设部政策研究中心副主任）
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