证监会行政处罚执法工作成绩显著

　　行政处罚执法工作是证券期货监管工作的核心组成部分，对保障和推进证券期货市场改革开放和稳定发展有着极为重要的作用。行政处罚执法工作是指证监会根据《证券法》等法律、法规和行政规章的授权和规定，依法对证券、期货市场中涉嫌违反证券、期货法律、法规、规章的违法违规行为进行立案、调查和进行处罚、教育或者对当事人实施非行政处罚监管措施的行政执法活动。证监会自成立以来，行政处罚执法工作在法制、监管、自律、规范八字方针指引下，紧跟证券期货市场的发展步伐，在打击证券、期货违法活动方面取得了令 人瞩目的成绩。

　　一、逐步强化行政处罚执法工作在证券监管工作中的地位

　　我国证券市场是从计划经济体制向市场经济体制转变的过程中产生的，证券市场的形成和发展也是以政府为主导来推动建立和发展，因此对证券市场的监管经历了从单一的行政监管机制走向行政、司法、自律机制并举的变化过程。

　　上世纪90年代初，我国证券市场尚处于试点阶段，一方面监管部门审批权力较大较多，另一方面证券市场法制的各项基础设施欠缺和落后，以行政处罚执法工作为核心的事后监管尚在起步之中。

　　1992年成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会后，监管工作开始加强，先后制定和实施一系列法律规范，市场的规范意识有所加强。随着证券市场的加快发展，各类证券违法行为不断暴露出来。尤其是1995年3月发生3·27国债风波事件，在市场上造成极为恶劣的影响，引起党中央和国务院的高度重视。1995年12月，国务院领导在视察上海证券交易所时提出了法制、监管、自律、规范的八字方针，强调在证券市场加快发展的同时要加强规范，要通过发展逐步规范。此后，以规范促市场发展的意识空前加强，通过行政处罚执法依法对市场进行规范的监管理念得以树立。1995年后，证监会建立了独立统一的执法机制，惩治市场违法违规的力度明显加强，保障了此后一段时期内证券市场的快速、稳定发展。

　　二、形成了符合监管工作需要的行政处罚执法工作指导思想

　　根据多年的监管实践经验，结合依法行政的要求，证监会已经形成了较为系统的行政处罚执法的基本原则。

　　一是坚持铁案原则。随着一系列有关行政执法的法律、司法解释相继施行，行政处罚执法工作已纳入了行政监督和司法监督的监督制约体系中。铁案原则强调的是公正、公开、公平和严格依法办事的精神，要求行政处罚案件确保取证程序合法，证据确凿充分，事实认定清楚，行为定性准确，法律适用正确，处罚幅度适当。铁案原则已经成为当前行政处罚执法工作一项重要指导思想。

　　二是坚持效率原则。效率与公正是行政机关工作的追求目标。坚持效率原则，就要求证券监管部门在合理支配行政资源，节约行政执法成本的前提下，不断革新和完善行政处罚执法体制、领导机制、人事机制，通过优化制度不断提高行政效率。

　　坚持分工协作、制约监督原则。近些年，证监会不断完善执法体制，通过将立案调查、案件审理、当事人陈述申辩、听证等不同程序分由不同的部门负责，通过合理的分工，形成了相互监督、相互制约的机制；同时，不同部门之间相互协作、相互配合，从而保障了案件调查处理的公开、公平和公正，提高案件办理的整体效率。

　　坚持处罚和教育相结合原则。行政处罚执法工作的目的之一在于使市场参与主体遵循市场规则，培育守法文化、诚信文化。证监会严格落实《行政处罚法》的要求，坚持处罚与教育相结合，通过实行行政处罚，纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉守法，高度重视教育和指引作用，努力提高行政处罚的社会效果。

　　总之，努力将每个行政处罚案件办成铁案，建立一个既有明确分工、相互监督制约，又相互紧密协作的行政处罚执法机制，讲求办案各环节和整体的效率，惩戒与教育并重，通过行政处罚执法工作，提高市场参与主体法制意识，减少各类违法行为，促进上市公司治理，推动证券市场诚信建设，培育市场守法经营文化，已经成为证监会行政处罚工作的指导思想。

　　三、建立了符合证券监管现实需要的行政处罚执法体制

　　通过不断加强和改进行政执法工作，证监会的行政处罚执法体制，经历了从无到有，从查审一体走向查审分离这一不断完善的过程。

　　1992年证监会成立时，并未设立一个单独部门负责证券、期货案件的查处，根据个案情况需要，仅在法律部门设专人负责当时市场上某些个案的查处工作。

　　1995年，根据《国务院办公厅关于印发中国证监会机构编制方案的通知》，证监会正式成立了稽查部，专门负责证券、期货市场违法行为的查处。

　　1998年，根据《国务院办公厅关于印发中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制的通知》，稽查部更名为稽查局。1999年9月，根据派出机构三定方案，除拉萨特派办外各派出机构设立了稽查处。2000年9月，在9个大区办设立稽查局，由9大区派出机构负责人挂帅，进一步加强了行政处罚调查执法力量。至此，证监会形成了案件调查集中领导，全国布局，立案、听证、处罚统一由会稽查局主管，法律部、会计部参与把关的行政处罚执法体制。

　　2002年4月25日，证监会公布实施了《关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》(证监发[2002]31号)，贯彻落实查审分离的决定。根据该通知的要求，案件调查与案件审理分开，案件调查由稽查部门负责，案件审理即处罚决定建议由行政处罚委员会提出，具体事宜由法律部门承办。查审分离的施行，改变了证监会成立以来实行的调查取证、审理、听证、处罚决定执行全部由稽查部门负责的做法，确立案件调查部门与案件审理部门相互配合、相互制约机制，建立起了分工明确、职责清晰、程序规范、精简高效的行政处罚执法体制。

　　2002年6月，证监会发布《关于调整部分稽查工作职能的通知》。根据该通知，证监会成立稽查二局，专司查处内幕交易和操纵市场案件。

　　四、不断健全了证券执法规则体系

　　1993年12月29日，国务院第112号令颁布了《股票发行与交易管理暂行条例》，1998年12月19日第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过第12号主席令发布《中华人民共和国证券法》，1999年6月2日，国务院第267号令颁布《期货交易管理暂行条例》。这三部法律、法规的颁布，标志着我国证券、期货市场各类违法行为的行政法律责任体系的初步建立，对擅自发行股票、虚假陈述、内幕交易、操纵市场、法人以个人名义开户、证券经营机构违法经营等证券违法行为，以及期货经纪公司违规经营、期货经纪公司欺诈客户、操纵市场等违法行为的行政法律责任进行了规定，构成了目前我会执法工作的核心实体法律依据。

　　在实体法律法规逐一出台并形成体系的同时，证监会行政处罚执法程序的规则体系也不断完善和发展。1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》，对各行政机关如何依法设定和实施行政处罚作出了规定。根据《行政处罚法》的规定和国务院全面推进依法行政各项工作的要求，证监会不断完善行政处罚工作立案、调查、审理、听证、执行等各个环节的程序规则。1999年，证监会发布实施了《调查处理证券期货违法违规案件基本准则》，对各类证券、期货违法行为立案、调查取证以及审理、告知听证等程序作出了具体规定。2002年最高人民法院发布的《行政诉讼证据规则若干规定》，为确保在调查过程中取证程序正当合法、证据真实、准确，适应行政诉讼规则的要求，证监会又制定了《证券期货案件调查规则》取代了1999年的基本准则。2000年1月1日起，《中国证券监督管理委员会信访工作规定》施行，规范了作为行政处罚案件重要来源的信访工作。2005年7月，根据国务院《信访条例》，证监会又印发了《信访工作规则(试行)》，对原来的规定进行了补充和修改。

　　2002年，为部署查审分离各项措施的贯彻落实，证监会又制定并发布了有关审理工作程序的主要规范性文件：《关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》(证监发[2002]31号)及其配套规则《中国证券监督管理委员会行政处罚审理规则(试行)》、《中国证券监督管理委员会行政处罚委员会工作规则(试行)》、《中国证券监督管理委员会行政处罚听证规则(试行)》、《中国证券监督管理委员会行政处罚法律文书格式样本》、《中国证券监督管理委员会行政处罚委员会组成办法(试行)》，以及《关于中国证券监督管理委员会第一届行政处罚委员会推选工作的通知》等。

　　以上一系列法律、法规和规范性文件，共同构成了证监会行政处罚执法工作基本完整的实体和程序规则体系，是证监会依法行使行政处罚权的依据和基础。

　　近两年来，证监会在规范行政处罚工作，加强协调，提高办案效率方面不断取得新进展，陆续推出行政处罚案件调查、审理案卷管理办法、证券期货案件办理督导办法、法律文书送达办法，并启用案件管理系统对案件的办理进行全过程管理。这些新规定、新制度进一步补充完善了行政处罚执法规则体系，保证行政处罚工作顺利进行。

　　五、行政处罚执法成绩显著

　　自1992年成立以来，证监会通过行政处罚执法工作，查处了大量证券违法违规活动，处罚了大批违法机构和个人。经统计，从证监会成立至2005年6月底，共公布了438个行政处罚决定，涉及536家单位、1066名个人，包括上市公司高管人员497名，证券公司高管人员近98名，期货公司高管人员32名，其他中介机构人员56名。从受处罚的行为类别来看，违反信息披露行为共计110件，操纵市场行为共计19件，内幕交易行为共计7件，期货违法行为共计44件，其他证券违法行为198件，移送司法机关查处的案件共86件。通过这些案件的查处和移送，惩戒了证券、期货违法行为，教育了证券期货市场的广大参与者，使中小投资者合法权益得到保护，维护了市场的公开、透明和公正。

　　在上述查处和移送的案件中，有很多在证券市场乃至全社会引起巨大的影响，如中科创业操纵案、通海高科虚假上市案、蓝田股份虚假陈述案、

东方电子虚假陈述和内幕交易案等。这些案件的及时查处，严厉地打击了各类重大的证券、期货违法行为，有力震慑了企图通过证券、期货市场谋取不正当利益的不法机构和个人，昭示了证监会通过执法工作打击证券、期货违法犯罪活动的坚定决心，显示出证监会依法治市的强大能力。

　　行政处罚执法是维护证券、期货市场运行秩序的强有力保障。证监会将一如既往地强化行政处罚执法工作，坚持文明执法和严格执法，促进我国证券市场的持续、稳定、健康发展。（来源：上海证券报）