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编者按
根据规划，从2005年到2020年，国家将投入2万亿元资金进行铁路建设，为此，中国需要每年花费1000亿元左右用于扩展铁路基础设施。然而，铁道部自有建设资金与这个宏伟蓝图之间有一道巨大的鸿沟，面对巨额的投入和有限的收入，铁路部门需要拓展新的融资渠道，《鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》应运而生。
本报将围绕铁路投融资改革的体制障碍、进入铁路建设领域非公资本的种种困境，以及如何破解铁路融投资难题等方面推出一组系列报道。
铁路投融资改革系列报道之一本报记者 范思立
因缺钱亟需改革，改革又急需用钱，筹资又必须以改革为前提，这种怪圈出现在总资产超过5000多亿元的铁道部这个庞然大物身上，费劲周折似乎也难求解。近来，铁道部出台相关意见，鼓励国内非公有资本进入铁路建设、铁路客货运输、铁路运输装备制造、多元经营四大领域，《意见》一经出台就给众多投资者以不尽遐想。
投融资改革迫在眉睫
“内外交加的各种矛盾，是铁道部产生改革的强烈原动力。”中国社科院规制与竞争研究中心张昕竹研究员接受中国经济时报记者采访时，直剖铁道部出台此《意见》的背景。在电信、电力、石油等部门相继实施行业性改革和重组后，铁路已经成为中国仅存的一个政企合一系统，铁道部仍然扮演至高无上的行业主管角色，执掌着整个行业的人财物大权。然而铁路体制落后，效率低下，不能满足中国经济加速所带来的社会运输需求，想改善运力但又建设资金匮乏。同时，根据入世协定，至2006年铁路货运将全面开放。
北京师范大学管理学院文力教授对中国经济时报记者说：“目前，铁道部多次对外做出表态，吸引多元化投资，但是现在还看不到具体的法律保障和政策。《铁路法》没有对投资人的义务、权利、收益等做出保证，新修改的《铁路法》还没有出台。同时，铁道部还应该以政府文件形式，规定路网运营的机制和价格机制，比如如何分配收益，投资人有什么权益保障。现在铁道部这些都不说，以为一说话民营资本就进来了，哪有这样的投资主体？”
民营资本缘何犹豫
近日，石太客运专线、迁曹铁路、衢常铁路等铁路建设项目已经与一些民营企业和社会资本达成了合资协议，似乎给人们一种积极的预示。然而，很多合资项目却无疾而终，其症结何在？
在文力教授看来，首先是价格机制没有解决。价格和收益联系在一起，中国铁路的价格是中央政府管制的，是死的定价，外部环境怎么变它都不能随意变。这种价格机制非常不利于投融资，民间资本感到盈利回报很难确定，自然不敢轻易进来。
其次，铁道行业政企不分。在铁道行业，政府是借贷主体、投资主体甚至融资主体，这在理论和实践中都是说不通的。他指出，在合资项目中，铁道部既要吸引人家进来，又要达到铁道部自己控股51％。等于让民营资金把钱拿进来，然后怎么支配、怎么建设、建成之后怎么运营，这些事情民营资金就没有什么权利了。他说，以衢常铁路为案例，本来民营资本进来，铁道部应该有所承诺，但现在是铁道部要求民营企业承诺，九景衢铁路全线拉通以后，铁道部以折价的形式回购，这等于让地方政府和常山水泥暂时为政府解决九景衢铁路一段资金紧张的问题。铁道部之所以能制约对方，因为行政垄断非常厉害。
再次，公益性的问题解决不了。现在西部可能是最需要完善路网的地区，很大程度上带有公益性质，很难盈利，应该有一定的补偿机制，但现在没有这方面的政策。
最后是铁路运营机制的问题。铁路运输调度的指挥权完全在铁道部手里，完全是靠行政命令来进行资源配置，这非常不合理。文力教授建议把运输调度指挥权放在类似董事会的机构，让18个铁路局组成一个董事会，谁投资谁进来，根据股权派出董事，遇到重要矛盾，董事会成员协商解决。这样就有了内部制衡机制。而现在铁道部说让过就能过，说不让过就不能过。在民营和国铁竞争中，无疑民营处于劣势。
融资渠道何以拓宽
国家发改委综合运输研究所副所长汪鸣向中国经济时报记者指出，在民营资本进入铁路之前，地方铁路的建设和发展就是国有铁路以外的投资者对铁路建设的尝试。从地方铁路的发展历程和实际状况分析，铁路在拓宽融资渠道上最少要创造三个方面的条件，而且这三个条件具有很强的相互依存性，实现铁路的快速发展，三者缺一不可。
首先，合作各方要有平等的地位与环境，而非强势方对另一方的许可和恩赐，否则，民营资本或社会资本在进入时会犹豫不决。实际上，目前国内民营资本充裕，铁路运力紧张，折射出很大的获利机会，铁路应该不缺乏建设资金。
其次，新建设的铁路与既有铁路之间必须具备良好的联网运营条件。铁路运输具有明显的网络性，地方铁路不成功的原因在于，与国铁缺乏有效的网络沟通，仅仅在某个区段进行运营，缺乏网络化支持，缺乏规模运输效应。这样，要想盈利只能依靠提高价格，地方铁路往往价格较高，一旦存在明显的低价格竞争者，其发展将是很困难的。国有铁路必须考虑这些新的合作项目对联网运行的需要，为联网运行创造政策、运营组织和结算等方面的条件。
再次，国有铁路在政企分开、运营机制与模式设计、市场监管等方面，要建立既竞争又合作的市场发育机制，推进铁路建设与运输服务的规范化、市场化和平等竞争。否则，仅仅在局部进行竞争制度的安排，改革存在失败的风险，因为不同资源拥有者的地位不同，可能产生不平等竞争。
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