当滥占耕地的“圈地风”，在国家严厉控制和打击下有所收敛的时候，一些新的土地征占形式，又在一些地方出现了。以租赁为名，行征占之实的土地租赁，就是其中一种。
近日，国土资源部发出紧急通知，要求各地从严从紧控制建设用地总量，坚决制止“以租代征”违法违规用地行为。
自1999年新修订的土地管理法实施以来，各地所出现的新圈地运动：“以租代征”，终于得到了国家主管部门的严厉制止。“以租代征”正在蚕食着大量农用地
“以租代征”害处多多
通过与村集体直接私下签订协议租用土地并
改变土地用途的“以租代征”行为明显违法。近日记者采访的一个案例表明，这种以租代征的办法，打了法律的“擦边球”。
河北省遵化市建明镇白马峪村(以下称白马峪村)位于引滦运河边上，现有人口约1260人，耕地764.33亩。对于白马峪村的村民而言，土地仍是其最基本的生产资料，也是其获得生活资料的最重要的来源。但由于现任村委会置法律与村民权益于不顾，与唐山市建龙实业有限公司（以下称建龙公司）恶意串通，先后于2003年12月4日、12月23日签订了严重损害白马峪村民集体利益的《土地复耕协议》和《尾矿库占地延续协议》，致使全体村民面临着生存危机。
据记者了解，1984年，建龙公司与白马峪村委会达成了土地租用协议，约定将公路以北的30.15亩耕地作为尾矿库使用（堆积矿沙），每亩每年1600元，合同截至2008年。2000年11月，因该尾矿库因堆积的尾矿太高无法再加以利用，建龙公司同白马峪村村委会就公路以南的35.28亩耕地签订了新的土地租用协议，约定将该35.28亩耕地用作尾矿库，合同截至2003年11月。
2003年12月4日，村委会主任高全明在未经村民代表和党员代表讨论，甚至在村委员不知情的情况下，私自以村委会的名义同建龙公司就公路以北的30.15亩废弃的尾矿库占用耕地签定了土地复耕协议，复耕费为61万元，这遭到了全体党员和大多数村民代表的反对。为了掩盖个人的非法目的，高全明又在事后组织了一个“全民公决”，以此来掩饰此协议的非法性，一些村民是在不明真相的情况下（其中一部分是未成年的孩子）签的。
2003年12月23日，高全明又不经会议讨论通过和其他两会员在不知情的情况下，就公路以南的35.28亩耕地的租用协议签定了尾矿库延续协议。现在在唐山建龙实业有限公司占用白马峪村民的两块耕地上，如今已经堆起2座高达20多米的沙山。
北京市律师协会土地法委员会委员徐西华委员告诉记者，白马峪村的土地案是今年北京中闻律师事务所做的一件关于因土地纠纷而引起的法律援助案件，分析案件后可以看出，建龙公司租地行为违反了法律、法规的强制性规定，属违法占地，所签协议应是无效的。根据1982年《国家建设征用土地条例》第二条规定：禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。《土地法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。因此，白马峪村村委会出租土地行为违法。
据了解，白马峪村村民告村委会私签土地一案，已经河北遵化市法院审理，判白马峪村村委会败诉。
徐西华委员表示，这种以租代征的办法其实害处多多：一是土地是“租”而非“征”，不用缴纳土地出让金，造成国家税收流失。二是造成了土地管理的混乱。租地算不上破坏基本农田保护，不需要国家有关部门审批，使中央无法准确掌握土地信息。三是多方承担风险，埋下社会不稳定隐患。由于未得国家正式批准，企业担心国家政策有变，投巨资修建的厂房、购置的设备报废，便在合同中处处设“卡”，牵制当地政府部门；而农民一旦就业或生活出现困难，很可能提出增加租赁费用或收回土地的要求，最终形成纠纷。
村委会以租代征在法律上是无效的
北京中闻律师事务所资深律师冯长新在接受经济参考报记者采访时表示，白马峪村的实质问题是村委会所签订的租地协议是否违反法律法规的强制性规定。《土地法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《土地法》第三十六条第二款规定：禁止占用耕地建窖、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等。《国家建设征用土地条例》第二条规定：禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。
他说，国土资源部8月30日发出的《从严从紧控制建设用地总量坚决制止“以租代征”违法行为》的紧急通知中指出：严禁以租代征擅自将农用地转为建设用地。除法律规定的特殊情况下，地方政府、有关部门及单位和个人不得通过受让、租用等方式违法占用农民集体土地用于各类非农业建设。因此农民集体所有土地不能出租。本案村委会所签订的租地协议违反法律的强制性规定。
唐山市建龙公司没有履行法定的农用地转建设用地审批手续，属于典型的以租代征行为，因此根据有关规定唐山建龙公司应将所占土地恢复到原来的状态，并支付复垦费，赔偿村里的耕地损失费。
徐西华委员向记者表示，租地现象由来已久，和土地承包权的转包、互换一样，同为承包权流转的具体形式。与一般财产的出租不同，农村土地承包经营权作为特别的标的，被要求“不得改变承包土地的农业用途”。土地管理法也规定，建设用地必须使用国有土地而不得使用农业用地，因此，无论是政府还是开发商，只要将租用的土地用于建设，其与村民委员会签订的土地租用协议在法律上就是无效的。
然而，一些政府和企业还是以租代征，掀起了新一轮违规用地的“热潮”。政府违规建设的动机在于加快“发展”速度和城市化进程，近年来涉及征收拆迁的大量行政违规行为，就生动地刻画出一些官员求发展的急切心理和对政绩的片面认识。当违规征地成为众矢之的、中央三令五申严格规范之后，一些地方开始谋求新的圈地方式，由地方政府和村委会签订租地协议的所谓“行政租地”现象应运而生。
“以租代征”将被坚决制止
其实早在今年两会期间，全国人大代表、中国社会科学院研究员杨圣明在接受本报记者采访时就表示，由于国家严把“土地关”，一些急于上项目、建企业的地方，无法取得土地征用权。于是，他们打着“发展农业产业化”“土地流转”的旗号，大量从农民手中集中租用耕地，作为企业建设用地，盖厂房、添设备，开工生产。“这些土地租用合同一签就是10年、20年，与征地没什么两样。
近日，国土资源部发出紧急通知，要求各地从严从紧控制建设用地总量，坚决制止“以租代征”违法违规用地行为。自1999年新修订的土地管理法实施以来，各地所出现的新圈地运动”——“以租代征”，终于得到了国家主管部门的严厉制止。
国土资源部表态，对涉及违法占用基本农田和耕地的，要依法从重处罚；涉嫌犯罪的，要移送司法机关追究刑事责任。对违法违规行为进行处理后，确需补办用地手续的建设项目，必须附具对违法违规案件和有关责任人的处理意见及落实情况，征地补偿费用、耕地开垦费按违法用地期间最高标准支付和缴纳。
“现在有些政府部门以所谓租地方式，从农民集体经济组织手中直接取得农村集体耕地，严重违反了国家建设用地审批程序，是一种滥用行政权力，规避国家法律的行为。”中国土地学会副理事长黄小虎认为，通过与村集体直接私下签订协议租用土地并改变土地用途的“以租代征”行为明显违法。而“以租代征”的兴盛，究其根源是各方为了规避目前成本高昂的建设用地审批制度。
黄小虎说，土地管理法第44条和第46条规定，政府或企业占用或使用农村集体土地进行非农建设，必须首先由政府办理农用地转用和征地审批手续。农用地转用和征地批准程序完成后，再由市县人民政府向用地单位供应建设项目用地。市县人民政府的供地行为或自己直接用地，必须以上述有批准权的人民政府有关农用地转用和征地批准文件为依据，未经农用地转用和征地批准，市县人民政府直接将农民集体耕地作为建设用地，向用地单位供地或由本级政府部门直接批地的行为，属非法批地行为。
作者：洛涛
（来源：经济参考报）
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