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叶荣泗
8月8日，美国总统布什签署了新的能源法案《国家能源政策法--2005》。这是近40年来包含内容最广泛的能源法。这部法律明确规定，将鼓励提高能源效率和能源节约，促进发展替代能源和可再生能源，减少对国外能源的依赖，加强和提升电网水平，鼓励扩大核电站建设等。
这部能源政策法长达1720多页，共有十八篇章，420多条。其主要内容包括：提供消费税优惠，促进提高家庭用能效率；设定新的最低能效标准，提高商用和家用电器效率；通过税收优惠，废止过时的不利于基础设施投资的规定，加强和提升国内电网等能源基础设施；通过减税等措施促进可再生能源的开发利用；支持高能效汽车生产：减少对国外能源的依赖等。
从现在获得的信息来看，这部能源政策法有以下几个特点：
第一、适应新形势，立足实际需要。能源立法是为了调整经济、社会法律关系，保障能源安全和能源发展的。可以说这部法案较好地适应了美国能源面临的新形势。该提升标准的在新法中明确提升；该修正的在新法中及时加以修正；该解决的新问题在新法中明确规定其解决办法。比如针对2003年美加大停电事故暴露出的问题，这部新的能源法增加了提升输电网设施和加强可靠性的规定，其中在第十二章“电力”一章中专门增加了“可靠性标准”一节，作为对《联邦电力法》的补充修订，该法有近40处提到“可靠性标准”。又比如该法对现行《联邦电力法》、1992年《能源法案》、1978年《公用事业管制政策法》等多项法律中不适应的有关规定都作了修订，还废止了1935年的《公用事业控股公司法》，以该法第1261-1277条的规定加以代替。还比如该法授权美国未来兴建一批核能发电厂。实施这部法律之后，美国自1979年三哩岛核电站事故以来，20多年未建核电厂的状况将很快得到改变。针对今年中国海洋石油总公司意欲收购优尼科公司的情况，新法增加了一项附加条款，规定美国能源部必须与国土安全部和国防部协调，针对中国不断增长的能源需求对美国经济和国家安全的影响进行4个月的调查，之后再过3个星期才能批准。
第二、立法速度快。布什自2001年上台以来，就极力推进制定能源法案。尽管至今仍有不少争议，但短短四年，即告完成，于今年7月28日和30日分别获得众院、参院的顺利通过。它吸纳了不同方面的多样主张，而且并不企求一举解决美国能源过度依赖海外的所有问题。
第三、可操作性强。这部新的能源法长达1720多页，其内容广泛而具体。该法规定的事项，对要做什么，谁来做，做的期限，做的程序，违反了怎么处置等都有明确的规定。比如，该法规定向能源公司提供120亿美元的减税、贷款保障、清洁煤技术和勘探补助规定向开发太阳能和风能等新型能源的公司提供补贴、批准更多核电项目、鼓励使用醇类燃料等。又比如，该法还规定从2007年起，美国将原有“夏令时”时间再增加4周达7个月，以节约能源，体现了很强的操作性。
第四、执法有保障。这部能源政策法除需要联邦和州政府行政与司法系统执行以外，明确要求联邦能源监管委员会(FERC)制定强制性的各项实施计划。
我们认为，从美国新的能源政策法的出台，对照我国的能源立法，应当有不少重要的启示和积极的借鉴意义。
改革开放以来，特别是“九五”以来，我国的能源立法得到长足的进步。《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》等法律以及一大批行政法规和地方法规相继出台，今年初全国人大常委会又通过了《可再生能源法》。这些法律的颁布实施无疑使我国能源的开发和利用在相当程度上走上了依法管理的轨道。但是，随着社会主义市场经济体制的初步确立、改革的不断深化以及能源工业的快速发展，能源立法明显滞后。其主要表现为：
1.能源法体系不完备。缺少起“龙头”作用的能源基本法，石油法、天然气法和原子能法的法律地位和调整原则尚在进一步论证。现有的一些能源法律法规不适应改革与发展的需要，一些法条甚至成了改革障碍，一些改革的新生事物或组织机构缺乏法律依据和法律保障。除新诞生的《可再生能源法》外，其他法均需要重新修订。国家有关部门虽然有修订这些单行法律的计划，但进展缓慢，有的甚至停顿下来。由于没有处于上位的能源基本法，使这些单行法律的修订缺乏统筹协调和统一的指导原则。
2.能源安全、石油储备缺乏法律保障。能源安全是国家安全的重要基础，是实现国民经济持续发展和社会进步所必需的基本保障。能源安全涉及众多问题，但最为重要的是石油安全问题。现在世界石油资源争夺日益激烈，油价高企不下，虽有可能存在炒作因素，但也一定程度上反映能源的日趋紧张，我们应当未雨绸缪。加之，国内石油资源不足，原油产量不能满足需求，自1993年成为石油净进口国之后，进口依存度不断增大。能源安全和石油储备活动中的诸多法律关系至今尚缺乏相应的法律依据，靠修订现行的几部能源法律来解决也不现实。
3.资源开发中该保护的缺乏法律保护，该保障的缺乏法律保障。一方面是煤炭等能源资源的穷挖滥采和能源领域的无序建设，一方面则是优化能源结构的成效不大和能源利用效率的低下。水电开发应当是21世纪前20年需要优先开发的清洁的可再生能源，而其重要地位和开发活动的许多方面，没有法律保障。这些也应当在能源基本法中加以规定，并修改现行过时的法律。
4.现行法律可操作性较差。许多法律规定过于原则，尚需要制定相当数量的配套法规才能使其可操作。即便是新颁布的《可再生能源法》，其确立的可再生能源总量目标、发电并网和全额收购、专项资金和税收、信贷等重要法律制度，也需要制定不少相应的配套条例、标准和办法，才能有效实施。为什么过于原则？一个十分重要的原因是在具有操作性的条款上，各部门缺乏统一认识，导致长期扯皮而不能出台，最后半途而废。
5.能源管理十分薄弱和分散，基本上无法可依。能源领域的政府改革和企业改革滞后，政府职能的缺位、错位和越位现象屡见不鲜。能源战略、能源规划、能源安全、能源政策法规、能源国际合作、能源效率与节约、能源技术研究开发以及其他有关的行政管理应当有统一的和有权威的政府部门负责。在世界上，除美国有能源部又有独立的能源管制委员会之外，有数十个国家都设置有国家能源部，而我国作为一个能源生产和消费大国却没有能源部虽然在新中国的历史上曾经有过，但都很“短命”，值得反思，没有完备的能源法应当是一个重要原因。
6.现行法律实施不力是一个普遍性问题。能源方面的法律法规也不例外。
为此，建议将论证和起草覆盖整个能源的全局性、综合性的能源基本法(能源法通则或能源政策法)纳入“十一五”国家立法规划，并作为立法机关和国务院能源办公室的一项重要而紧迫的任务。应当借鉴美国制定新的能源政策法等国际经验，强调能源新形势，强调操作性，强调统一性。像近年来我国制定《可再生能源法》那样，做到超前立法，规范立法，开门立法，组织有关部门、协会组织、产学研机构的专家，争取用3-5年的时间把能源基本法以及其他需要的石油法、天然气法、原子能法等完备起来，并修改有关法律，从而将我国能源的全面、协调、可持续发展战略落实到能源的开发、利用和节约、保护、交易(包括进出口)等各项活动中，使我国各行各业的公民、法人和其他组织都能有所遵循。同时建议，将法制统一性原则、保障能源安全和可持续发展原则、与社会主义市场经济体制相适应原则、实事求是原则和可操作性原则等作为能源基本法的立法原则，并以此指导对现有能源法律法规的修订工作。
(作者系中国法学会能源法研究会会长)
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