中国经济时报：中国城际轨道建设在尴尬中前行

　　本报记者 王海坤

　　今年3月，国务院审议并原则通过《环渤海京津冀地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区城际轨道交通网规划》，使我国城际轨道交通建设进入实质操作阶段。7月下旬，铁道部出台《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，该文件力推铁路投融资体制改革，并为此出台七项措施吸引非公有资本进入铁路领域。那么该举措能否为 “城际轨道建设”开拓融资渠道？

　　中国铁道科学研究院研究员孙宁在接受记者采访时介绍说，尽管城际轨道与城市轨道交通看上去和铁路一样都是跑列车，但区别很大，必需分类建设，城市轨道和城际轨道都具有容量大、安全方便、快捷准时的共同点。与国家铁路相比，城际轨道的建设标准和服务标准更高，要求列车运行速度更快，最突出的特征是只跑客运列车。由于城际轨道是连接城市之间的轨道交通，而城市轨道只在同一城市内运行，通常情况下，两者在线路设计时会相互衔接。

　　规模宏大的规划“蓝图”

　　国务院通过的《环渤海京津冀地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区城际轨道交通网规划》在中国的轨道交通领域不仅是史无前例，而且其规模之宏大让人惊讶。据介绍，这一“蓝图”的目标非常明确：2008年，京津两地实现半小时通达；杭、沪、宁三地2020年前后实现1－2小时互通；珠三角建成600公里城际快速轨道交通网络。而且根据规划，京沪穗三大都市圈将在2020年前后完成城际轨道交通骨架网络建设。

　　在三地“蓝图”中，目前京津城际轨道交通系统明确了建设资金来源构成，即

铁道部投入资本金26亿元人民币，天津市投入资本金26亿元人民币，北京市则以市内征地拆迁补偿费入股。而其他两地“蓝图”建设资金来源均悬而未决。

　　没有明确的资金来源，不免让人担心“蓝图”能否在预期的时间内演变为现实。由于城际轨道的建设标准和服务标准非常高，需要巨额的投资成本，通常情况下，建一公里城际轨道的费用可建3公里普通电气化铁路。

　　据介绍，按目前的铁路规划，到2010年，整个铁路投资为6120亿元，其中有4000亿是直接建设贷款，800亿是车辆购置；到2020年，需要2万亿。但从目前铁路负债规模来看，2000年至2002年，税前利润是52个亿，如果用这笔钱去还利息，可增加负债规模1300亿，也就是说，在近5年内，铁道部最多只能借5300个亿，而其中有2000亿还必须要偿还本金，由此，铁道部的压力可见一斑。从贷款在轨道建设中运用的比例来看，普通铁路比城际轨道用的要多得多，这就意味着城际轨道的建设更多地需要依靠融资，而城际轨道建设耗资巨大，非普通铁路可比，融资规模显而易见。很明显，这么大规模的融资如果没有相应的利益触动点必将难以实现。然而，就目前城市轨道交通建设中地铁的情况来看，由于投资成本、运营成本、维护费用高居不下，地铁很难实现盈利。城际轨道同样也是依靠存量资产和规模效益来回报投资者的，情况不会比地铁太好。

　　于是有人把希望寄托在地方政府上，希望通过地方来解决问题。然而一直以来存在于国家和地方间的“利益博弈”使得这一想法存在变数。即便是在一向被认为缺铁路的

长三角修建的中国第一条合资建设的地方铁路，也难逃这样的命运。由铁道部、浙江省和香港联盈兴业有限公司于1992年12月共同兴建、总投资30亿元、1997年8月全线铺通、1998年6月正式开通运营的金温铁路，在历经数载后，依然以铁道部全资收购该铁路为结局画上了句号。有熟悉内幕的人士透露，这种合资铁路建设方案之争，就是利益之争，投资方根本无法确保自身的利益不被侵犯。

　　难题重重

　　那么，如此宏伟的“蓝图”究竟能否成为现实，中国铁道科学研究院研究员孙宁在面对记者时，阐述了当前城际轨道建设面临的种种难题。首先，城际轨道与城市交通在现实的接合中存在难题，使得城际轨道建设之初的“快速”理念无法在现实中做到，外加上城市征地资本的不确定性，都直接影响了城际轨道交通项目的投融资。而由于城际轨道项目的资金问题涉及到的因素非常复杂。在现实中，通常的做法却往往是，决策部门认为要上马某轨道项目时，参谋部门和咨询部门考虑问题则不周，尤其对回报的预期很难做到详尽，同时又没有统一的国家政策，影响吸纳投资。

　　投资者需求的不仅是长线投资规划，而且是在项目运作之前就设计好的投融资规划，而不是在项目运作中双方博弈时才开始思考设计的融资计划，这样会使投资者认为无法明确保障自身利益。但是在现实中，融资方很难做到这一点。城际轨道交通是大投资、高品质的项目，在市场经济条件下，如何在保证质量的情况下降低成本是设计方必须要考虑的，由于是市场化的投融资体系，就必须是全部关系者的共同设计，因为该领域的投资者与风险投资者有所不同，他们有明确的回报目的，而城际轨道交通的回报又是通过存量资产和规模效益来回报投资者的。但现状却是，项目设计方很难在设计时考虑得这么周全、细致，因而必然影响投资方对回报的信心。

　　此外，作为一个社会公益性行业，政府责无旁贷的应成为投资主体和具有吸引力的游戏规则的设定者，而这里所指的政府不仅仅是指铁道部，而是国务院或更高的不仅代表国家全局利益同时具有协调能力的政府部门。与此同时，一个行业的飞速发展通常与社会精英的聚集有关，上世纪50年代，曾经在铁路领域聚集了一批精英人才，推动了这个领域的发展，但是从上世纪90年代至今，铁路这个领域陷入了精英人才空当期，对目前城际铁路发展不无影响。

　　虽然经验表明，每一轮铁路建设都可能会带来一次经济的飞跃，但从长远角度来看，铁路在某一时期的过速建设是否会浪费社会资源？孙宁说，依据国外的经验来看，城际轨道的建设通常是一步一步慢慢建成的，很少有大规模、短时期、一窝蜂上马的，如城际轨道发起建设者英国，有一条城际轨道就由上世纪80年代一直修到2000年，而缓慢的直接原因也是资金难题。所以，中国在该领域该怎么走还有待认真思考。目前，需求型且短期内难见效益的国家基础设施建设项目非常多，牵制了大批资金，使得城际轨道“资金关”光靠政府显然很难逾越。

　　可能的“出路”

　　对于城际轨道交通建设究竟该选用什么样的资金运作模式？有专业人士提出推行“代建制”。目前“代建制”有以厦门、北京为代表的政府投资代建制模式（简称北京模式）和以上海为代表的代建制模式（简称上海模式）两种，是工程项目管理的表现形式之一，对控制项目过程中的资金腐败弊端有明显效果。然而，在实际操作中，目前“代建制”本身还存在一些问题。

　　有学者建议，城际轨道建设也许可以从目前的轻轨建设中获得些许经验。据悉，在连接天津市区和滨海新区的轻轨建设中，曾采用了一种新型的轨道交通项目投资管理模式——项目法人责任制。该方式包括四个板块的资金渠道——资本金、国家政策性银行资金、国外资金和资本市场资金。其资本金主要由四家公司共同出资，占总投资的四成，以此来作为面向社会化融资的基础。然后选择国家

开发银行为融资银行，争取了西班牙政府的混合贷款，同时还配合发行信托计划和企业债券。结果津滨轻轨在过了资金关后稳步建成。

　　而孙宁预言，在未来投融资方式的创新中，长三角有望会走出一条新路来，可能会代表未来的方向；珠三角虽然自改革开放以来集聚了大量财富，但由于根深蒂固的自由经济因素制约，可能会让这一地区在城际轨道的投融资方式上很难有所突破。

　　然而，也有专业人士指出，无论是国外的经验还是国内某一地区的经验，都不能作为中国城际轨道建设的有效借鉴，这有国情不同的原因，也有区域差异的原因。毋庸置疑，在现实面前，中国城际轨道建设必须克服各种复杂的情况，自己趟出一条路子来，才能将落在纸上的“宏伟蓝图”演变为现实。