浙江省建设厅周日良代建设厅厅长陈继松演讲实录

　　

    由中国市长协会和义乌市政府共同主办的“2005中国市长论坛”于8月28日至29日在义乌市召开，上图为浙江省建设厅总规划师周日良在论坛上，代浙江省建设厅厅长陈继松做关于＂以规划为龙头走集约型城市化道路＂的演讲。（图片来源：新浪财经）

　　新浪财经讯：由中国市长协会和义乌市政府共同主办的“2005中国市长论坛”于8月28日至29日在义乌市召开，本次论坛的主题是“发展·节约·效益”，议题是当前城市发展与建设的宏观思考与建设实践，调整城乡经济结构和转变经济增长方式的经验，城市规划、建设和管理的综合效益，区域资源节约、产业群建设与中国城镇化道路。新浪财经作为独家网络支持媒体对此次论坛进行了图文直播，以下为浙江省建设厅规划司司长周日良在论坛上，代浙江省建设厅厅长陈继松做关于＂以规划为龙头走集约型城市化道路＂的演讲。

　　吴蔚荣：下一位演讲嘉宾是浙江省建设厅的陈继松厅长，陈厅长今天有公务不能到会，他特别委托浙江省建设厅总规划司“周日良”代他的演讲，演讲的题目：“以规划为龙头，走节约型城市道路”。主要通过浙江省的实践总结梳理城市化的理念，城乡规划、宏观调控、区域资源、空间布局和调控机制，具有实践性和理论性结合的特点。

　　周日良：各位早上好。陈继松厅长有公务，所以我代他演讲，他有一个讲稿，昨天会议主持人跟我谈到深夜，说最好不要按照讲稿来，陶斯亮大姐已经宣读了汪光焘了讲稿，我再次照本宣读可能倒大家的胃口。所以我按照我们陈继松厅长的意思谈以下几个观点。

　　一是介绍一下浙江省的省情，我想习书记、吕省长都给大家介绍了。浙江省目前城市化达到54%，经济总量在全国排名第四，人均国民生产总之接近3000美元，但是浙江省是资源小省，国土资源只有10.8万平方公里，人均耕地只有0.54亩，人均用水量只占全国的二分之一至三分之一。大家也许会说浙江是江南水乡，降雨量也比较大，水资源怎么这么短缺。因为浙江的地形是四方形的，河流经流长度都比较短，浙江的八大水系，除钱塘江径流比较长外其他的河流径流都比较短，所以浙江普遍缺水。正是这种情况因此在浙江省这个地方推进城市化必须走节约型的城市化发展道路。

　　浙江省缺能源、资源，浙江省除了靠近沿海，航运条件比较好之外，整个的土地资源就是七山一水两分地，能源的98%是靠外面调进来的。在浙江这个地方，或者说中国要城市化道路，必须是节约型的发展，和洁净型城市发展区别在什么地方呢？我们看到整个世界城市化发展当中有两种模式，一种是欧洲的模式集聚信的紧凑的发展，一种是拉美型的蔓延型的发展。以美国为代表的发展道路不是中国也是中国国力所不能承受的，美国的城市化是建立在汽车轮子上，我们国家要在走节约型发展道路是集聚型基础上的选择，是有序的，在土地资源的利用应该产生更高的效益。

　　谈到这个问题的时候，我们就要谈一谈在市场经济条件下城乡规划的地位和作用究竟是什么。我们认为在市场经济体制下中国的城乡规划的基本职能是城乡空间资源实行配置。这个配置有几个特点：第一站在全局角度面向整个社会，所谓全局就是面向城市与乡村，还要面向社会的发展，包括工业、农业、社会、科教、文化、体育、医疗等等各个方面。因此所有活动在城市当中的聚集需要资源，城乡规划就是对各个行业、各个部门、各项社会职能需要空间资源的配置。第二是站在一种历史的高度，根据中国国情面向未来合理安排空间资源，保证我们整个社会各行各业和谐的发展，因此城乡空间、城乡规划部门在保证社会和谐发展，建设人与自然环境的友好型社会是起着一种重要作用。

　　正是由于城乡规划具有全局性、战略性，因此它在资源配置上是具有一种主动性而不是被动性。在部门当中具有一种主导性，这种主导性包括协商、调控，所以我们把资源配置放在前面，把调控放在后面。我们认为这种配置包括着调控。

　　第四因为全局性和战略性决定了具有全面性。这种全面性是面向整个社会的。因为各行各业在城乡活动当中都需要资源，因此城乡规划对资源的配置性是一项公共政策。所以我们谈到依法执政，要保证公平、公正、公开。城乡规划对保证社会的稳定，保证社会各个方面的协调发展具有长期性。

　　第五，因为城乡规划在整个战略过程当中，面向社会的全局过程中和社会经济发展和土地之间的关系，因此我们认为要做到三个规划的合一，国民经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划，这三个规划当中大家各自有职能分工，我们概括来说国民经济社会发展规划主要是制定目标，城乡规划要保证坐标的落实，土地利用规划要保证指标的实现。这三标就界定了三个规划之中的各自定位，在定位的基础上可以很好的保证国民经济社会发展规划、城乡规划、土地规划目标统一，职能明确，在配合上做好协调发展。

　　在一个城市当中，城市规划正是由于城乡规划对资源的配置，因此在行政职能部门的管理上，在座很多是市长，规划局和规划室是什么关系。城市规划局是店面，我们的规划院是作坊，没有后面作坊的制作就没有规划局前方资源的配置，城市规划是一门技术行政学。技术的制定必须要有规划院研究，这次汪光焘在全国城市规划总体编制会议上中提出城市规划要加强研究，这个研究客观的、历史的应该放在规划院，所以没有规划院的制作，我们规划局进行城乡资源的统筹配置是一句空话，因此关于规划院的改革何去何从，各位市长应该深入的考虑。

　　在市场经济体制下城乡规划是这样的地位和作用。因此在走节约化城市过程当中，当前有两个问题应该有比较客观的认识，第一如何看待汽车进入到家庭。一方面提升我们国家的产业化进步，提升我们国家科技的我们家庭的富裕，但是也应看到汽车进入家庭给我们国家的能源政策，给我们城市带来的负面影响。如果讲到能源问题，现在都看到了我们国家大概每年能够产生石油是15000万吨左右，由于汽车工业的发展，去年我们进口石油是增加了，由于石油的问题，最近报道中石油收购美国的公司，引起中美政治冲突，中国的石油问题以及中东、中亚，国家之所以把这个问题摆上议事日程，实际上目前购买汽车的是国家的中产阶级，中产阶级对国家政治具有主导作用，因此保证石油的供应在各个国家历来作为政治问题看待。所以为了报道我们的石油通道，这对我们国家的战略问题发生重大影响。

　　对城市问题来说，汽车进入到家庭，仅以宁波市来说，最近两年汽车每年的增长速度达到15%以上，一个家庭如果买了一部汽车，就需要一个停车位，我们考虑到私人汽车50%进入到城市，城市的公用停车场上还要增加1.5个车位。另一方面我们的城市道路要增加面积，浙江省大中城市，交通越来越拥挤，最近宁波、杭州、温州、台州这些地方每年汽车增长速度都超过15%，按照这个速度增长，五年城市汽车的总量就会翻一番，我们城市基础设施道路面积增长多少，按照投资总量来算，每年浙江省城市发展最快的道路投资的在8%，一般情况全国平均在3%-5%左右，所以无论我们国家还是西方国家在道路增长速度方面是永远赶不上交通的增长。

　　另一方面我们国家的人均用地指标。国家规定我们人均的用地指标只有100平方米，国家的规范规定我们的交通道路馆场的用地只能达到8%-12%。事实上这两年城市规划为了保证交通的通畅，各个城市基本上对城市道路交通在用地指标方面都控制在18%-20%之间。因此关于交通问题，我们认为它既有促进产业进步、科技进步的一面，但是城市当中必须限制它的问题。为了保证我们国家在城市化过程中走节约化发展道路，必须大力促进公共交通的发展，在特大城市规划有轨交通才能够保证我们国家城市化走节约化的道路。

　　第二个关于住宅的认识，对于居着有其屋，关键是“有”字，是原有还是租有，根据中国的国情既要发展

房地产市场还要有一部分租屋，只有这两种方式相结合，才能保证中国大量的流动人口的需要。也才能在我们国家这样一个土地资源有限的基础上，保证农民不离开原有的住宅的政策平稳实施，否则农民拥有两处住宅是我们国情不能承受的。另外关于

经济适用房的面积是多大为好，现在国家制定是154平米，我们认为这样的标准值得商榷，按照人均100平米的控制指标，道路交通大概达到18%-20%，按照80年代的标准制定，国家看到将来不可能进一步增加，如果按照20%-25%的人均用地指标，按照容积率来计算，三口之家在城市当中居住应该拥有住宅的权利只有105平方米，对于105平方米的认识往上浮动和往下浮动，实行租赁房屋和建设商品住宅市场化这都是我们认识问题的总结。

　　下面介绍一下浙江省这几年做的节约型城方面的工作。这几年根据浙江省的地理环境，我们抓了三个城市群的规划，一个是绕杭州湾城市群规划，二是沿着浙江省沿海东部台州、温州的城市群规划，三是金华城市群规划。在这个基础上我们着重解决产业地域分工，解决我们省委提出来的建设生态浙江的要求，解决按照我们所说的走节约化道路过程当中整个城市节约化发展的要求。因此在这个过程当中，我们强调城际之间的交通，强调划定生态环境保护区真正把省委提出来的生态浙江、金山银山我们还要绿水青山落到实处。

　　二我们按照统筹城乡的要求狠抓市域规划。第一统筹城乡一体化，做到城乡统筹，对整个市域的山山水水，土地园林进行统筹规划，在规划过程当中，做到城市、乡村、集镇空间布点统筹安排。二是对城市和乡村重大的基础设施、道路、供电、给水、污水处理、生态保护进行统筹的安排。三是对公共服务设施，文教、卫生、体育、医疗、科技这些公共设施的服务站网络进行统筹安排。对城乡之间资源进行统筹资源，就是山、水、土地、环境容量客观的制定城市人口社会发展的需要，保证建立一种人和社会环境的友好相处的社会。

　　三，在这个基础上我们争取建立两规合一，中央38号再次要求土地利用规划和城乡总体规划两规合一。实际上应该说这两个规划本质上是一回事儿，由于我们特定的中国国情分为两部门执行，实际执行过程当中是可以做到合一的，做到合一的根本问题就在于摸清家底，建立在未来全局性、战略性需要的基础，所以城乡统筹我们已经通过了兰溪、

义乌、湖州的试点都可以做到了，两家各得其所，互相之间很好的相处。

　　四，对未来发展土地资源的需求问题，通过前面三项工作能够做到具体化。刚才冷水江的同志提问，中央实行土地宏观调控现在是两个手段，一个是财政信贷手段，另外一个是土地调控手段，再三的强调要做到两规，城乡规划是地方政府管理的事情，土地利用规划是垂直型的由中央政府调控。中央每年下达的土地指标是一个干性的，但是地方经济的发展离开了土地不可能把工厂建到空中去，如何解决这个问题，我们通过城乡统筹规划，城市和农村进行总量计算，我们经过城乡统筹规划，做到减少农村存量，盘整空心存，缩小农村建设的总不用地量用于城市建设。另外对经济上没有一定能力对农村进行改造的，我们在时间上进行平衡，以此解决发展当中的城市瓶颈矛盾。

　　五、通过城乡统筹规划，对现代化发展过程中的道路基础设施建设，历史街区的保护、水系进行空间管制，从纵向上保证我们走节约化城市道路中对节约空间资源的控制。

　　这两年来由于城市化的发展，在空间上面，环境保护方面浙江出现了方方面面的市与市、县与县、镇与镇的空间矛盾，区域的协调已经摆上了我们的议事日程。所以如何加强发展当中的协调问题，我们省里成立了以省长为主任的省城乡规划工作委员会，在市政一级，一半以上的市成立了市规划委员会，通过规律委员会主要是解决空间发展当中的协调问题，通过这样的委员会建立一个发展过程当中的协调机制。嘉兴市委员会成立以后前前后后已经开了100多次会，比较好的解决了平原地区三峡的污水处理、垃圾场问题，我想借这个机会就按照陈厅长的意思把浙江省走节约化城市发展过程中的一些思考和做法向各位做一个扼要的介绍。谢谢各位！

　　记者提问：义乌面临着一个城市的烦恼问题，你能不能谈一下义乌这样的城市应该从哪方面做好呢？

　　周日良：义乌这个城市成为中国的小商品海洋，这应该说是义乌的人民和历代的领导在中国的土地，在浙江的土地上创造出的一个奇迹。从交通区位条件来讲义乌成为一个流通的中心，在没有成立之前地理学家也好，商品经济学家也好都不会看好这片土地，但是事实的发展使得我们搞经济地理的同志，搞城市规划的同志，还有搞经济学的同志今天聚集一堂到这里一看都目瞪口呆。义乌有发展商品经济得天独厚的条件，另一方面义乌历任领导一代接一代的使义乌形成了雪球效益，我觉得义乌城市化过程当中应该进一步发挥这个平台，通过市场把小商品的制造和加工吸引到这儿来，以此推动义乌、推动金华还要带动浙江省的城市化道路。

　　提问：省里面总体规划报国家批的时候建设部和国土资源部怎么看待这个问题。第二个问题过去国土和建设是合二为一的，现在分开了，现在看起来这两块应该是合并更好，今后会不会有那种趋势呢？

　　周日良：浙江省我们土地规划和城市建设规划两家能够做到两规合一，互相之间边界清楚，省域城镇土地利用规划方面按照国家部署明年将展开，在浙江开展这项工作有良好的工作环境。这个规划做好之后建设部如何看待这个问题那将来要请汪光焘部长拍板决定。

　　土地利用规划和城市总体规划总体上说都是土地的安排和使用。80年代没有土地局，随着我们国家土地资源越来越紧张，国家把土地问题看的越来越重，至于未来发展的走势，最重要建立我们整个社会全民族对土地意识高度认识上，从节约城镇成本角度看，最终还是要回归到它的原点，但是什么时候实现就有待于我们在座的各位，还有我们各行各业对节约利用土地的认识。现在看来城市规划工作是地方政府工作，从地方政府角度说使用土地促进经济社会的发展是局部问题，但是从全国来说如何保证16亿亩耕地，这涉及到一个国家粮食安全问题，所以站在国家的角度上说对土地实行控制也是必要的。因此这是一对矛盾，这一个问题的两个方面。我想这个问题通过市、县、省三级政府的努力，最终到上面是会统一的。

　　吴蔚荣：非常感谢周日良总规划师的答疑。