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个人发展账户的理论与实践基础
个人发展账户指的是一种面向所有困难群体的储蓄账户，困难人士或家庭定期向此账户中存入资金，当他们有需要将账户中的资金用于指定的目标时，由政府或民间的基金给予适当的配比。其典型特征有四：
一是通过配比形式提供资助。个人发展账户的参与者能够得到等量或高于其储蓄额的资助配比金额，如需要时从指定账户中取出一元钱，就能得到一元钱或更多的配比金额。
二是配比资金渠道多元化。主要来源有公共财政、非营利组织和私人基金。但参与者只能为了特定的目的从个人发展账户中取款。
三是账户资金使用仅限于特定目的。通常包括购买住房、启动小型经营项目、用于教育和医疗，等等。
四是参与者必须履行有关义务。如定期定额地储蓄，参加项目组织规定的培训课程，如投资理财、小本经营或实用技术等课程。
个人发展账户的实质是“资产（资本）账户”，源于美国学者迈克尔·史乐山教授于上世纪90年代初倡导的“资产建设”理论。该理论认为，以收入或消费为基础的社会政策虽然在很大程度上减少了穷人的燃眉之急，但并未帮助他们摆脱贫困。而致力于帮助穷人积累资产的社会政策，有助于促进他们长远生计的维持。从这个意义上说，以资产为基础的社会政策是以收入为基础的社会政策的超越。大量最新研究成果也证实，参加储蓄、拥有资产不仅可以延迟消费，而且还有其他多重积极效应：人们有了资产，可以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等均具有巨大的潜在作用。一句话，“有恒产者，方有恒心”。
个人资产账户作为一种社会政策工具正在成为一种全球现象。目前，美国有40多个州已经采用了某种形式的个人发展账户政策，加拿大、英国、澳大利亚、新加坡等国也产生了个人发展账户或类似项目。如2003年4月，英国首相布莱尔宣布将为全体儿童建立儿童信托基金，该基金不仅赋予所有在英出生的新生儿一份不低于250英镑的开户存款，而且对低收入家庭的儿童提供500英镑的存款补贴。在中国台北，一个名为“家庭发展账户”的项目也正在试验之中。有学者预言，资产账户将有可能在21世纪成为主要的政策工具。
资产建设政策和项目在我国并不是一个新概念。在扶贫领域普遍开展的小额贷款、“母亲水窖”等项目，在理念和手法上均有相通之处，只不过上述项目多以“工程”形式出现，很少被制度化而得以持久发展。
我国城市低保配套制度面临的新挑战
在城市居民最低生活保障制度（下文简称“低保制度”）基本实现“应保尽保”目标的背景下，各级地方政府秉持以人为本的理念，因应不同困难群体的不同需要，制定了一系列相应的配套制度施以援手，如针对城市困难群体看病难、子女上学难、住房难、就业难、打官司难、冬季取暖难等突出问题，相应制定了医疗救助、教育救助、廉租住房、就业援助、法律援助、取暖费减免等多项配套政策。客观地说，以城市低保制度为核心，辅之以各项配套措施，极大地缓解了城市困难群体目前的生产生活困难。
然而问题在于，当城市低保制度的外延不断扩大，将医疗、子女教育、住房、就业等问题都纳入其实施范围时，潜在的问题就逐渐凸现出来。这集中反映在两个方面：一是助长了“福利依赖”。与城市低保制度相配套的政策越多，低保制度的“含金量”就越高，吸引力就越大。其结果是：一部分处于低保标准边缘的人员受到刺激，会千方百计地要求进入低保行列；另一方面，目前已经享受低保待遇的困难群体就业的积极性有可能下降。一个典型的事例是，不少居民在申请低保时，声称自己可以不要低保金，但希望得到那些低保制度配套的补贴。二是使低保边缘群体的生活状况明显不如低保户。本来城市低保户与边缘户的生活境遇也许就是数元数十元之别，随着低保证“含金量”的不断增加，他们之间的生活水平差异随之不断拉大，由此造成的居民之间、干群之间的关系紧张甚至冲突有可能加剧，直接威胁社会的稳定，有违低保制度设计的初衷。
建立个人发展账户，破解城市低保配套制度的困局
基于我国城市低保配套制度面临的新挑战，整合现有资源，强化制度间的衔接固然紧要。但我们认为，根本的措施在于转换工作思路，其中建立城市困难群体个人发展账户，不失为一条有效途径。
1．建立个人发展账户，意义深远。表现有四：一是个人发展账户鼓励城市困难群体中有劳动能力的人向账户定期定额地存款，要做到这一点，他们就必须千方百计“开源节流”，一方面努力寻找工作以获取收入，另一方面也必须调整消费行为，改变不良的生活方式。二是个人发展账户改变了现行救助方式的被动性。目前的救助方式是在保障对象已陷入贫困时才给予救助，而个人发展账户是在使用时政府和社会给予配比的激励机制下，将未雨绸缪的主动权交给个人。三是个人发展账户可以避免政府和困难群体之间的“天然对立”。个人发展账户放弃了个人发展账户只有在花光了其所有收入和资产后才给予救助的理念，转而用要求他们按计划存款的经济手段来鼓励困难群体自立、自助。四是个人发展账户具有潜在的增权功能。个人发展账户的“资产（资本）性质”可令参与者在经济上感到更安全，对未来更具信心，对生活更有“控制力”。
2．建立个人发展账户，政府在现在已经支出的基础上无需增加额外的财政负担。已经建立各项低保配套制度的地区，地方政府已经落实了项目资金，未来的工作重点只是把已有的专项资金以配额资助形式配给到有需要的人手中。而对那些财力拮据又希望建立低保配套制度的地区，地方政府只要在资助配比上作些适当调整，也能达到双赢的目标。目前，虽然有些地方政府宣称已建立了某项或某几项低保配套制度，但在运作中覆盖面实际非常有限，享受优惠政策的人数其实不多。而采用个人发展账户的政策，因为满足需要的资金可来自政府、社会和困难群体本身，可使目前各类配套制度名不副实的窘境有所改变。
3．需要指出的是，在城市低保制度中引入个人发展账户，需要凝聚成国家意志。因为这项制度创新涉及到很多领域，譬如与低保配套措施相关的教育、医疗、城建等部门都有密切的联系。更主要的是，这项制度创新要改变财政转移支付中一些款项的使用方式和方向。如果在这方面不作调整，改革无疑会受阻。
建立个人发展账户的具体实施意见
要在城市低保制度中运用个人发展账户，我们建议采取以下发展策略：
第一、适用对象初定为有劳动能力的低保对象及其家中被赡养成员，先不对低保金作任何变动（保证他们最起码的生活），将实施范围限定在医疗、住房、教育、北方供暖等低保配套措施上。
第二、可先在一些小项目上做试点。近年来，北方的热力供应方式的改革正在风头上，可以先在这方面进行试验。操作如下：假定低保户每年的集中供暖费需要1200元，分解到每个月就是100元。政府先要求低保对象每月向其名下的个人发展账户至少存入30-50元，一年累积下来就有360元或600元。到缴交供暖费的时候，政府在此基础上再给匹配840元（70%）或600元（50%）。存款的数额可以超过50元，但应该有个上限（譬如100元或200元）。
第三、缴纳供暖费以后，账户剩余资金仍归个人所有。等积存到一定数量后，再推出别的限制目标及匹配标准。可按子女教育、医疗、住房等顺序依次推开。
第四、逐渐将个人发展账户的做法向边缘户开放，并在匹配的标准上有所区别。最终的目标是使每一个公民都具有一个综合性的个人发展账户。（来源：经济参考报）
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