我国城市化滞后问题初探

　　邹国香

　　城市化是工业化和经济发展的必然结果。在正常情况下，工业化水平的提高和经济的发展必然带动城市化水平的提高，但在我国却出现了城市化滞后的现象。所谓城市化滞后，是指与工业化和经济发展已经达到的水平相比，城市化水平偏低，还没有达到应有的水平。

　　城市化水平低于工业化水平（城市化率比工业化率低，即城市人口占总人口比重远低于工业部门收入占国民收入的比重）是城市化滞后的最主要表现。中国城市化水平低于以人均ＧＤＰ为标志的经济发展水平也是城市化滞后的重要表现。

　　传统体制下实行重工业超前发展战略和不合理的城市规模分布，是改革开放前我国城市化滞后的主要原因；新工业化中存在的弱质问题特别是企业弱质问题，是改革开放后我国城市化滞后的主要原因。

　　城市化滞后所带来的问题

　　中国的城市化不单纯是

城市建设问题，它还涉及农业剩余劳动力转移、“三农”、产业结构调整等其他方面的问题。

　　城镇化的滞后，直接限制了农业剩余劳动力转移的途径，延缓了农业剩余劳动力转移的进程。当前中国农业剩余劳动力的转税主要有两条途径：一是向城镇非农产业转移；二是向农村非农产业转移（主要是乡镇企业）。由于城市化的滞后，使得中国农业剩余劳动力转移的途径主要依靠乡镇企业粗放式的扩张来吸收，因而形成了工业乡土化特征。由于乡镇企业80％分布在自然村，7％分布在建制镇，所以农业剩余劳动力大量向乡镇企业转移，导致了农业劳动力比重的减少和城镇人口比重的增加非同步情况的出现，从而进一步滞后了城市化进程。乡镇企业曾经在吸纳农业剩余劳动力转移上发挥了巨大作用。但自1995年以来，乡镇企业吸纳劳动力的能力在减弱，接纳农业剩余劳动力的数量逐年减少，由“八五”时期年均增加688万人减至“九五”时期年均仅增加94万人。

　　城市化的滞后给“三农”问题的解决带来了困难。解决“三农”问题的关键是解决农业剩余劳动力的转移问题。由于城市化的滞后，使大量农村剩余劳动力滞留在农业部门。这一方面会制约农业劳动生产率的提高，阻碍农业生产的发展。另一方面，农业剩余劳动力转移速度减缓，大量剩余劳动力滞留在农业生产当中，是近年来农民收入增长缓慢的主要原因。

　　城市化滞后是我国产业结构调整困难、市场扩张能力弱的重要原因。产业结构调整分为两个方面：

　　一是产业内部技术结构的升级；二是三大产业间比重的转换，具体应该表现为第二产业特别是第三产业在产业结构中所占比重逐步提高。在发达国家，制造业内部技术结构的升级通常是通过大城市将传统的或技术含量较低的生产转移给中小城镇的方式，为高技术产业的发展腾出空间，并实现一轮又一轮产业结构的升级。但在中国，小城镇发展的结果是乡镇企业以农业产品加工为主，工厂在农村，职工在农民，小城镇的发展从根本上还没有纳入城市现代化发展的轨道，致使大中城市的产业转移缺乏空间依托。

　　从三大产业结构转换过程看，第三产业发育困难，其重要原因在于缺乏市场需求。我国的市场需求状况表现为从20世纪80年代的全面扩张到90年代中期的相对萎缩。从市场结构看，我国的市场可以分为生产资料市场、消费资料市场和服务市场。作为近20年经济增长主要动力的乡镇企业，由20世纪80年代的迅速增长到90年代中期的发展滞缓，是导致生产资料市场相对萎缩的主要原因。我国消费资料和服务业的市场明显分为城乡两个集团，城市是层次较高的消费需求集团，乡村是层次较低的消费需求集团。城市化过程正是低消费需求向高消费需求转化的过程，城市化滞后则限制了这一转化过程的规模和速度，从而限制了我国消费品和服务业的市场扩张，矛盾逐步积累，最终体现为消费品全面过剩，服务业发展缓慢。

　　加快城市化进程的对策

　　为了改变我国城市化滞后的状况，加快城市化进程，全面建设小康社会，当务之急是要尽快构建相关的制度基础与物质基础。

　　（一）破除造成城乡分割状况的就业制度和户籍制度，通过改革与创新，形成有利于加快城市化进程的制度基础

　　从中国当前的制度特征看，直接影响城市化进程的制度主要包括就业制度、户籍制度、土地制度、社会保障制度、行政管理制度、城镇建设的投融资体制、市镇设置的有关法律制度。

　　由于城市化本质上是人口在城市空间积聚的过程，而对这种积聚过程影响较大的是就业制度与户籍制度。传统计划经济体制下的就业制度与户籍制度是服务于重工业超前发展战略的城乡分割制度。这种制度阻碍了农民向非农产业和城镇转移，从而阻碍了城市化的进程。为了加快城市化进程，就必须打破这种城乡分割的就业制度和户籍制度。

　　就就业制度而言，应无差别地对待农村居民和城镇居民，彻底消除对农村劳动力的歧视，建立统一的开放的全国劳动力市场。尽管《劳动法》已经明确了这一点，但体现在地方政府政策条文中的地方性劳动力保护政策对农村劳动力的歧视，和体现在企业招聘职工中的歧视还普遍存在，而且后者通常以前者为前提条件。要真正建立全国性劳动力市场，加快农村剩余劳动力转移速度和城市化进程，就必须尽早根除对农村劳动力在城市就业上的歧视，消除城市和农村劳动力就业机会在事实上的不平等。

　　就户籍制度而言，中国的户籍制度改革有两条途径：即裂变式改革与渐进式改革。实践证明，以身份证制度代替户籍管理、取消户籍制度以及与此相关的种种制度规定的一步到位的裂变式改革不符合中国国情。我们应选择渐进式改革的方式，即户口管理制度仍然保留，但逐步淡化户口作用，并且使户口迁移变得容易，为农村居民进入城镇、在制度上真正成为城镇一分子创造条件。当户口迁移变得很容易时，户籍制度对人口流动限制所导致的对社会经济发展的限制作用也就自然消失了，户籍改革任务就彻底完成了。

　　为此，中国户籍制度今后要在以下三个方面进行改革：第一，放宽大中城市对农民户口迁入的管制，允许具备一定条件的农民自由选择进何种等级的城市就业与生活；第二，重新设定农村居民户口迁入城镇的条件，如取消必须购房的规定等；第三，加快与户籍制度直接相关的配套制度改革，如淡化就业、社会保障等制度中对户口的特殊要求，取消对外地户口的歧视性政策。

　　（二）通过提高工业化水平的办法来解决企业弱质问题，形成加快城市化发展的雄厚物质基础

　　中国城市化弱质的根本原因在于工业化的弱质，而工业化的微观主体即企业弱质又是工业化弱质的关键所在。因此，只有解决企业普遍存在的弱质问题，提高企业素质，才能加快我国城市化进程。因此，我们要通过以下几方面的努力来解决这个问题。

　　第一，促进乡镇小企业普遍实现规模经营。因为适度规模经营才能产生积聚的内在要求，有利于改变乡镇小企业布局过度分散的局面和降低乡镇小企业生产成本，并通过规模经营取得更多的效益。

　　第二，城市大中型企业通过技术进步和规模经营，可以大幅度增强市场

竞争力，提高产品在国内外市场的占有率，扩大制造业的绝对规模，增强吸纳劳动力的能力，促进城市化进程。

　　第三，普遍增强企业素质，企业的进一步发展有利于社会对交通、电信、金融、广告、信息咨询等一系列生产服务业需求的迅速增加，可以拉动生产性第三产业的发展，增加第三产业就业人口，促进工业化和城市化进程。

　　第四，通过企业的高效率运转，普遍提高劳动者收入，不断扩张消费品市场，进一步促进制造业本身的发展。同时，迅速扩大生活服务需求，可以促进城市和小城镇生活服务业的迅速发展，增强城市和小城镇第三产业吸纳劳动力的能力，从而加速城市化进程。

　　第五，生产性和生活性服务业扩张所吸纳的大量第三产业就业人员可以形成推动工业化进程的重要动力，又能够拉动第三产业的发展，从而反过来促进城市化进程。

　　由此可见，随着企业素质的增强，可以通过市场扩张拉动制造业的增长，形成庞大的第三产业市场，增加非农产业人口就业，从而为城市化提供物质基础和人口基础。如果没有企业素质的增强，也就不可能有制造业规模的扩张和质量的提高，第三产业的发展就无所依托，中国的城市化进程就无法加快。

　　（作者单位：烟台师范学院）