个人所得税体制改革 新时代版的平均贫富

　　人们乐于谈论“均贫富”的话题，在于人们身陷于社会贫富差距的无奈。当国家利用巨大的经济杠杆来调节社会财富的时候，得到改变的并非只有条条款款的政策，还有经济热潮下人们躁动的心态。

　　学界一直流传税收只能“均贫”无法“共富”的说法，使富人少富却无法使穷人更富的税收否则能承载人们“均贫富”。个税到底能起到多大的作用，似乎还需要我们用更长的 时间来证实。

　　放眼街头熙熙攘攘的人流，无论其收入多寡、地位如何，他们的生活将或多或少地被这次改革而改变。“均贫富”的话题对于人们来说是一个美好的梦想。但愿这不是人们永远的梦想。

　　章岚(化名)是上海一家公司的普通职员，她也是数亿纳税人中的一员。以最近1个月为例，所收入包括底薪、绩效收入、津贴、奖励在内，共计5120.5元。扣除3元工会费、212.2元“四金”(

公积金、医保、养老金、失业金)后，扣除个人所得税461.25元，实际到手4447.05元。如果起征点提高到1500元，她该月只需缴纳368.2元。

　　章岚计税的算盘，是跟随最近全国人大常委会第十七次会议正在讨论的《个人所得税法》修正案草案走的。财政部部长金人庆对该修正案的说明称，将第六条第一款工资、薪金所得减除费用标准由目前的800元每月提高到1500元每月。也正是这一受到广泛争议的条款，让章岚每个月多收入93元。

　　“93元，对我个人的生活来说确实有些重要，但影响并不算大。”章岚说。在她眼里，她觉得这一调整本身的符号意义远远大于现实意义。其符号的本质是叫嚷了一千多年的“均贫富”。实际上，这一调整本身，能否对处于金字塔两端的阶层起到调节作用，才是题中应有之意。

　　长期失衡的个税杠杆

　　这种种现象，表达着这样的一个概念———个税制度调节贫富差距的功能已经失效，开始偏离公平，甚至滑到“劫贫济富”的边缘

　　个人所得税制度在我国出现，至今不过短短25年。1980年9月1日，第五届全国人大第三次会议通过并公布《中华人民共和国个人所得税法》，该制度方始建立。其初衷除了增加政府财政收入外，还在于调节贫富差距。

　　然而，随着时间的推移，其调节贫富差距的功能逐渐失效。1980年《个人所得税法》通过时，以800元作为起征点，这个数字是当时城市居民人均月收入的20倍。25年过去了，除了北京、上海、广州、深圳等城市将个人起征点调整至1000元以上(北京、上海1000元，广州1260元，珠海1400元，深圳1700元)的标准外，全国大多数地方还在按800元标准征收。

　　以上海为例，目前以1000元为起征点。而1000元，对普通上海工薪阶层而言，是一个很容易拿到的数字(上海市劳动和社会保障局近日宣布，从7月1日起，上海最低工资标准从635元上调为690元)。与之相对的，则是居民消费指数的快速增长(以1952年的价格为100，1980年为112.3，2003年则增长到578.5，增速惊人)。这意味着，当年800元者为高收入阶层，如今则几近城市贫民。

　　家住上海常德路的张先生对此深有感触。他在上海一家企业做物流，月收入不到2000元。用他自己的话说，是名副其实的“下层人”。他凭着微薄的收入，照顾老母亲和孩子。实在无奈，家人偶尔摆摆地摊儿赚些零用。自然，不管按照哪个起征点框，他都难逃此“框”。

　　尽管收入不高，张先生也应归入社会学意义上的工薪阶层。他们是中国个税缴纳的中坚力量。根据广东省地税局日前公布的消息，2004年广东省共征收个人所得税239.6亿元，其中约70%即168亿元来自工薪阶层。国家税务总局局长谢旭人表示，2004年中国个人所得税收入为1737.05亿元，其中65%来源于工薪阶层。

　　此前，据统计，2001年中国7万亿元的存款总量中，人数不足20%的富人们占有80%的比例，其所交的个人所得税却不及总量的10%。如今，这一情况并未得到改变。据《环球时报》报道，曾有经济学家称，“中国富人的税收负担在世界上是最轻的”。

　　同时，中国又是世界上税务负担第二重的国家。据《福布斯》5月24日发布“全球2005税务负担指数”报告称，中国内地则是全球税负第二重的地方，居于法国之后，也是亚洲税负最重的地区。该统计口径包括个人所得税、公司所得税、财富税、雇主及雇员社会保障金及销售税等5个指标。

　　这种种现象，表达着这样的一个概念──个税制度调节贫富差距的功能已经失效，开始偏离公平，甚至滑到“劫贫济富”的边缘。

　　“均贫富”的理想与现实

　　于是，更多的人，包括专家学者，都把“均贫富”的希望寄托在个税改革上。然而，冷静审视理想，会发现个税改革的现实异常脆弱，难以担当“均贫富”之大任

　　在金人庆对草案修改的说明中，还有一点引起广泛关注。这就是第八条，草案修改为：“个人所得税，以所得人为纳税义务人，以支付所得的单位或者个人为扣缴义务人。个人所得超过国务院规定数额的，或者在两处以上取得工资、薪金所得和没有扣缴义务人的，以及具有国务院规定的其他情形的，纳税义务人应当按照国家规定办理纳税申报。扣缴义务人应当按照国家规定办理全员全额扣缴申报。”

　　对这条“明确要求高收入者自行申报”的普遍解读是，高收入者轻松逃避纳税的季节过去了。专家分析，规定自行申报，税务机关就可以按照税收征管法的规定，对不申报或申报不实的纳税人，处以不缴或者少缴的税款50%以上5倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。“扣缴义务人都必须办理全员全额扣缴申报，这就形成了对高收入者双重申报、交叉稽核的监管制度，有利于强化对高收入者的税收征管，堵塞税收征管漏洞。”

　　这一修改，符合当下社会意识对“均贫富”的向往和集体表达。对此，中国社会学学会常务理事吴忠民近日在《瞭望》撰文称，中国社会的贫富差距已经突破了合理的限度。他的立论根据是，据联合国开发计划署的统计数字，中国目前的基尼系数为0.45。占总人口20%的最贫困人口占收入或消费的份额只有4.7%，而占总人口20%的最富裕人口占收入或消费的份额高达50%。

　　现行个税制度之所以广受攻讦，也与这一背景有关。在贫富差距日益扩大的社会现实下，现行个税制度却不能有效地“让富人担负起应担负的责任”，对之进行调节。财政部财科所综合政策研究室刘军民博士对此的解释是，“现在的个人所得税都是单位代扣代缴，这一制度能直接管住的就是普通工薪阶层，而对于那些高收入的中上管理者而言，很难有效监管。尤其是私营企业，要分清哪些是个人所得，哪些是企业收入本身就是一件难事，所以，避税就变得极为容易。”

　　于是，更多的人，包括专家学者，都把“均贫富”的希望寄托在个税改革上。《个税不能有效地向富人征税、改革亟待劫富济贫》、《个税法修改有利遏制贫富差距扩大》等标题频繁见诸报端。作出如此表达的，除了个税是我国目前惟一具有调节收入分配功能的税种外(在中国现行的税制结构下，占税收收入绝大多数的流转税如商品税、营业税、关税等不具有收入调节的功能，最具收入调节功能的财产税如房产、遗产、赠与税等尚未征收)，也与集体意识有关。

　　然而，冷静审视理想，会发现个税改革的现实异常脆弱，难以担当“均贫富”之大任。即使作出部分调整，仍无法达到公众期望的目的。首先，个税很难征收到富人。尽管有累进制所得税，但无法奏效。所得税累进制主要适用于工资，而高收入人们的主要收入来源并非工资，而是其他所得，按照现行征收办法，基本无计可施。

　　其次，个税主要偏重于增量而忽视存量，换句话说，个税无法解决初次分配不公的问题。由于大多数存量已天然存在，现行个税制度无法对之进行课税。要解决“均贫富”，从初次分配解决也许更有道理，“我们现在贫富差距拉大，主要是因为收入初次分配极为不公，特别是那些富豪们的资产，主要还是通过初次分配形成的。”国家税务总局一位官员曾如是说。

　　“公平”“效率”背后的民心考量

　　效率和公平之争背后，理应是民心向背的考量，这也是现行执政的基础。“要考虑纳税人和纳税人之间的协调，我们的社会里面需要和谐，减少对抗，减少矛盾”

　　时至今日，个税制度的两个功能，目前呈现“一个硬一个软”的状况。一方面，个税成为自1994年税改以来增长最快的税种，平均增幅高达48%(1981年收入仅为500万元；1985年突破1亿元，达到1.3亿元；1989年突破10亿元，达到17.1亿元；1995年突破100亿元，达到131.5亿元；2002年突破1000亿元，达到1211.1亿元；2003年达到1417.2亿元)；而另一方面，其调节功能出现失衡。

　　因此，新一轮个税改革重启，人们把关注的焦点集中到立法的“效率”和“公平”孰优先的争论上来。呼声最高的则是改变工薪阶层纳税高达65%的境况，还个税杠杆以公平之名。

　　公平，确属税法制定之基本原则。最先系统、明确提出税收原则的亚当·斯密，即把“公平”列为他的“税收四原则”(公平、确实、便利、节省)之首。即使在阿道夫·瓦格纳的“税收四方面九原则”(即财政，包括充分和弹性；国民经济，包括税源的选择和税种的选择；社会公正，包括普遍和公平；税务行政，包括确实、便利、最少征收费即节省)中，公平也被视为重要原则。

　　“分歧的关键在于，个税改革应确立什么样的价值坐标———是政府收入的多寡，还是分配调节的公平性？在笔者看来，答案应是后者。”分析人士张贵峰在题为《个税改革目的是实现公平》的文章中如是表示。持这一声音的，不在少数。

　　与“公平”相伴的，是效率。参加过个税制定和修正工作的北京大学教授刘隆亨就认为，要在坚持效率优先的前提下，强化个人所得税对收入分配的调节作用，促进社会公平。人们对忽视效率的担心有二：其一，简单让“收入多者多纳税，收入少者少纳税，没有收入者不纳税”，会否产生罚勤奖懒的负面效应？其二，片面追求公平的个税方案，会不会增大个税征收成本，从而使一个看似合理的征收方案“流产”？

　　况且，“税收只能使富人少富，而不能使穷人变富，个人所得税也是如此(中国人民大学财政金融学院副院长钱晟语)”。这段话的潜台词是个税并不能解决颇受关注的贫富差距，事实上，就连做到公平征收都很难。在此背景下，“公平”仍只是一个理想的目标而已。

　　站在该角度思考，确有其合理之处。就目前的税收现状来看，除却明显的不公平外，效率(包括行政效率和经济效率)也一直颇为低下。首先，我国税收的成本高昂，偏激的说法是美国收10元的税只有0.5元是成本，而中国，收10元，有4、5元都是税收成本；其次，我们有100多万税务干部，美国只有10万。大量边远地方，收上来的税还没有工资高。

　　我国现行的个税征收，也存在效率低下的弊病。据了解，我国目前暂行的方案，对个人所得税征收实行的是代收代缴和个人申报制，计税方法非常繁琐，不合理也不科学。并且没有考虑到住房、教育、医疗各项改革等因素，个税制度的缺陷日益凸显。

　　“无论多么公平正义，若没有效率，一切将化为乌有。”分析人士朱四倍说。他认为，立法者在立法决策时必须首先判断其是否有利于促进有限资源的合理配置和利用，是否有利于节省市场交易成本和提高社会经济效益，“法律的生命在于它的实行(庞德语)。”

　　对此，折中的说法，如财政部财政科学研究所副所长白景明所言：“起征点的调整应适度，必须兼顾公平与效率。如果标准太高，就会造成税收流失，影响财政收入，也起不到良好的收入调节作用；如果标准太低，将损害到中低收入阶层的利益，同时也将影响到正常的社会消费能力。”

　　这时，跳出个税改革“公平”与“效率”之争，站在这次个税改革的初衷角度，似乎更有必要。众所周知，之所以促使这次全国人大提请修改个税法，其原因在于现行方案极大损害了社会公平，带来的结果是民心的偏离。中等收入阶层成为课税主体，而低收入阶层确未受到应有的保护，相反，则是富人更多置身事外。贫富差距日渐拉大，对和谐社会而言，只能是损害而不是补益。效率和公平之争背后，理应是民心向背的考量，这也是现行执政的基础。

　　由是分析，北京大学法学院教授、博士生导师刘剑文的说法值得引起立法者深思：“法律的修改往往要注重人们的心理承受能力，我们这个《个人所得税法》课税额的提高有很多方面的因素，从政治层面来考虑的话，现在党中央要提出建立和谐社会，在建立和谐社会里面，有很重要的一个方面，就要考虑到国家和个人的一种协调，第二是要考虑纳税人和纳税人之间的协调，我们的社会里面需要和谐，减少对抗，减少矛盾。”

　　个税改革大事记

　　1980年9月1日第五届全国人民代表大会第三次会议通过并公布了《中华人民共和国个人所得税法》。我国的个人所得税制度至此方始建立；

　　1986年9月针对我国国内个人收入发生很大变化的情况，国务院发布了《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，规定对本国公民的个人收入统一征收个人收入调节税；

　　1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《关于修改<中华人民共和国个人所得税法>的决定》的修正案，规定不分内、外，所有中国居民和有来源于中国所得的非居民，均应依法缴纳个人所得税；

　　2002年1月1日起个人所得税收入实行中央与地方按比例分享；

　　2003年7月财政部财政科学研究所公布了一份名为《我国居民收入分配状况及财税调节政策》的报告，建议改革现行的个人所得税税制，适度提高个人所得税起征点，同时对中等收入阶层采取低税率政策；

　　2003年10月22日商务部提出取消征收利息税，提高个人收入所得税免征额等多项建议；

　　2005年初广东财政再次对个税起征点提高进行调研，以便为中央尽快出台税改政策提供参考依据；

　　2005年7月26日国务院总理温家宝26日主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》；

　　2005年8月23日至28日在京举行的全国人大常委会第十七次会议将首次审议个人所得税法修正案草案。

　　作者：本报记者　许凯　发自上海

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