中国经济时报：70年土地使用制度走到十字路口

　　见习记者 章剑锋

　　物权法草案公布后，70年土地使用期作为一个悬而待决的问题更加凸显。

　　“70年期限届满后，我们的房屋怎么办？有人担心70年后土地由国家收回，私有住房没有法律保障，这种担心不是没有道理的。”中国政法大学柳经纬教授8月8日对本报记者说 。

　　中国社会科学院法学研究所研究员刘俊海在接受中国经济时报记者采访时指出，现在，“70年土地制度”问题的解决已然无法回避。对该项制度进行改革，更能适应经济基础变化的需要，否则很有可能拖发展的后腿，“立法机关应该真正重视，才可能推出一部份完整意义上的物权法”。

　　制定“70年制度”当时已属不易

　　“为什么会是70年？这我也是很纳闷。”

　　中国人民大学一位不愿具名的教授接受本报记者采访时表示，70年土地使用期限差不多是被拍脑袋拍出来的，没有特别充分与合理的依据。

　　而柳经纬教授则表示，70年期限的出现不是简单拍脑袋的结果，如果一定要找依据，“我想当时土地使用权出让作为土地制度改革的一种措施，才刚刚开始，许多问题还有待发现和研究，这个背景是政策的制定者必须考虑的。”

　　据柳教授介绍，中国实行国有土地使用权出让始于1987年的深圳特区，当时包括宪法等法律都是明文禁上任何有关土地交易活动的，而深圳的土地出让是在没有法律支持的背景下进行的。“但作为改革的一项措施，土地出让很快在全国推广”。

　　1988年修宪，中国废弃了禁止交易土地的规定，土地使用权制度的出现获得了宪法依据，但宪法并没有给出明确的土地出让年限。因缺少标准，各地方性规章对此进行了非常不一致的界定，福建省某地甚至出现了99年的使用期规定。1990年国务院出台的55号令，给出了统一的土地使用期限和具体办法。

　　柳经纬说明了70年期限的出现过程，但也未指明“70年制度”被确定的依据及合理性。对此，刘俊海向记者作了深入解析。

　　刘说，土地使用权属于他物权，此前凡属他物权范畴，均需一个使用期限，而制定多少年合适呢？“香港过去由英国租赁，期限是99年，有人据此提出土地使用年限可以在这个基础上缩短一点，就给个70年吧。”

　　刘教授表示，考虑到人对权利拥有的自然寿命预期，通常从一个成人持有一宗住宅房产开始，往往无法活够70年，即无法完整地履行完对于土地的70年使用权利，这是最终确定70年的因素之一。

　　与此同时，若解除土地使用权对国家制度会是一种威胁，刘介绍，邓小平南巡之前，民商法及经济法体系指导思想中明确认为，国家的土地所有权是神圣不可侵犯的，集体所有权次之，这是所有权等级论，要求对国家所有权进行特殊保护。若要考虑赋予个人土地使用权，使个人地面财产所有权得以保全，就必须锁定一个期限，否则使用期就取代了所有权。

　　此外，“70年制度”亦符合当时制度设计者所依附的大背景。刘称，当时对于市场经济的认识远不如今天深刻，许多东西均不明朗，对于土地性质及使用制度的确定，纯属摸着石头过河。这反映在政策设定上宜粗不宜细，“先给个权利和相对长的时间，70年后有问题了再说，小平同志不是说要走一步看一步吗？”

　　刘俊海认为，一开始就能做到70年，已属不易，当时的政策制定者是很孤独的，没有其他合适的立法精神可资参照，民众也没法主动与制定者携手论证，“因此我们不应该一味指责过去的历史缺失。”

　　改革时机到来

　　随着物权法草案的公布，历史再一次将70年土地使用期问题推上了一个制度设计的十字路口。

　　“实际上，个人从来就没有获得过建立在土地上的所谓房屋所有权。”有关人士表示，若土地与房产无法一道永久持有，70年届满之后，土地被收回，基于土地存在的房屋及其他财产将荡然无存，有产者将一无所有，

　　70年成为一个不被接受和认可的年限，多位人士称，不论是人的寿命正变得越来越持久，还是人对于土地这一宗决定所有财富的财产天生自私所致，总之，人对于土地的感情和依赖在这种激烈的争辩中被空前激发出来，一发不可收拾。

　　中国人民大学公共管理学院副教授曲卫东告诉记者，物权法草案的公布，恰恰是推动土地制度改革的最佳时机。

　　柳经纬则向记者称，对于土地使用期届满后产生的房屋问题如何处理，法律是有所考虑的，并且也是呈现出保护私有财产的方向。

　　他认为，1990年国务院55号令第40条规定，土地使用权期限届满土地使用权由国家收回，地上建筑物由国家无偿取得；但该条例第41条同时规定，土地使用者可以申请续期。而1994年颁布的《城市房地产管理法》第21条则进一步规定，土地使用者申请续期的，除了因社会公共利益需要收回外，政府“应当予以批准”。这对于土地使用期限届满后房屋的保障提供了法律的解决途径。

　　但是，对于土地使用年限的关注显然不止于此，在近期的所有土地权利争论中，除了可延续土地使用权外，焦点还是年限设置是否合理的问题。许多人无法从70年土地使用期限里找到一种精神寄托，认为申请延期并补交出让金本身就是对私人财产的一次侵权。

　　谈及改革，刘俊海说，他比较倾向于永久性的他物权，“国家有所有权，个人有他物权。”刘也承认，土地使用权永久化，是需要拿出勇气来的，也是比较理想的一种方式。

　　刘俊海认为，若考虑将土地使用权永久化，一方面国家所有权制度没有改变，显出以民为本的立法理念，且可能是一种利益多赢的选择，“对

开发商有好处，他买的土地是长期的，可以多赚一点；也体现了国家的人文关怀，这是福利国家的精神实质和标志，也创新了物权法制度。”

　　刘称，与此同时，合理的土地制度可使民众对财产完整有可预期性，心里踏实，更能激发起社会责任感及对法制的信赖和敬仰，不失为“寻求公平效率，个人与国家利益的平衡点”。

　　“我认为这是不可行的。”柳经纬告诉记者，我国人多地少的矛盾比较突出，尤其是随着城市化的发展，城市人口必将大量增加，人地的矛盾也将更为突出。实行永久性土地使用权制度必将使得城市管理者难以进行土地的调剂和有效利用，从而加剧人地的矛盾。“对居住用地实行一定期限限制，有利于管理者适时调节和有效利用土地资源。”

　　“一套房子不能盖在虚有的基础上，70年期限其实类似一个炸弹。”刘俊海则认为，可以通过对价给付的法律制度安排（永久化），谋求使用权人与所有权人的利益双赢。

　　刘还强调，法律作为上层建筑一部份，是为经济与生产关系服务的，若不能适应二者要求，那就会妨碍发展，“上上之法，兴利除弊。‘70年制度’是兴利有限，去弊也有限，不能增强法律本身与时俱进、求新求变的需要，而且引起人们对大限来临时惶恐不安的心理。”但他也指出，土地使用权永久化不是一朝一夕的事情，需要一个可行性论证过程。