山东：信访比例下滑 土地问题骤升

　　“村干部廉洁自律建设”地方观察（上）本报记者 王海坤

　　7月中旬，“全国村务公开协调小组办公室”赴山东督导组就“村干部廉洁自律情况”督察、调研，记者随行，一线目睹了山东省“村干部廉洁自律建设”现状。和几年前情况有所不同的是，“信访比例下滑，土地问题骤升”是目前山东“村治”表现出的明显特点。

　　因“土地问题”农村上访抬头

　　督导组自济南、潍坊、威海一路走来，各地农村信访量在城市总信访量中所占比例与几年前相比总体呈下降趋势。以威海为例，农村信访量在城市总信访量中所占比例已由2000年前后半数以上减少到现在的30％左右，其中涉及农村村干部的约占16％。

　　然而，去年以来，随着土地政策的变化，农村上访量比例明显“抬头”，重点表现为因“土地问题”上访集中凸显，特别是土地延包、工副业项目用地、宅基地审批、荒地承包等是上访涉及的热点。有数据显示，土地问题在农村上访问题中比例已高达75％，即便如此，仍有人预计，年内土地上访高潮有可能在当地出现。

　　山东省年内因“土地问题”农村上访量比例明显“抬头”，涉及的村干部违法违纪问题，与过去相比，大有“转型”之势，据该省监察部门观察，“转型”之后的村干部违法违纪行为主要呈现出两个特点：

　　其一，违纪违法向“群体性”发展，主要表现为村“两委”班子成员集体作案、村干部合伙作案以及村与村之间的村干部合伙作案等，村干部与国家工作人员合伙作案及以村干部为主的家族成员合伙作案情况也渐增。其中农村党员干部违纪违法人数较多，“一把手”所占比重较大。如威海市纪委2004年共受理反映村干部信访问题612件，查处214件，查处违法违纪农村党员124名（占查处的58％），其中涉及村党支部书记或村委主任34名（占查处党员的27％）。从潍坊市查处信访案件的情况看，每年查处农村党员干部的案件占全部案件的50％，其中涉及村干部的案件占农村党员干部案件总量的30％左右，且高居不下。

　　其二，违纪违法向“经济型”发展，涉案数额也呈增大趋势。侵吞款物范围渐广，甚至涉及各种承包费、集资款、土地开发和使用费等。在潍坊市监察局近两年受理反映农村干部廉洁自律问题的信访中，反映经济问题的占65％。

　　在经济发达的胶东半岛，村干部违法违纪问题还突出表现在，集体资产改制中问题突出以及村拆迁和旧村改造引发矛盾尖锐等。通常是村里几代人积累下的集体资产，一夜之间就改到了个人名下，而改制过程方案村民并不知晓。还有个别村干部独断专行，不民主；徇私舞弊，为个人或亲属捞好处，如在工程发包、物资采购中，暗箱操作，在土地及其他生产资料征用占用存在违法现象等。

　　以上种种，除有的村干部“当官”动机不纯，只顾个人发财、以权谋私等个人原因外，观察人士认为，更为重要的在于体制原因，如集体资产改制产生问题的原因一般有两个：一是集体资产的产权不明晰；二是法律只规定村民代表会议经村民会议授权可以讨论决定有关事项，但村民会议向村名代表会议授权范围和形势却没有明确规定，使得村干部有机可乘，通过操纵村民代表会议来达到个人目的。此外，当然还有村财务管理不严，以及有关方面监管不力等原因。像村的“两公开一监督”、财务“双代管”等行之有效的制度落实不到位，流于形式，都是问题凸显的根源。

　　而土地问题的凸显则主要集中在土地征用问题上，因为政府一直实行的“低征高卖”做法基本上把农民排除在分享土地升值权益范围之外，再加上地方征地补偿款发放不及时或不足，便容易造成基层震荡。

　　“村治”改革探索

　　虽然，山东省针对以上问题试图通过创新突破，如把好“用人”关，把选人的“尺子”交给群众；特别推出党组织书记和村委会主任“一人兼”模式，同时为防止权力过分集中、出现“一言堂”还加强了监管创新，为促进了村干部廉洁自律，专门出台了《关于进一步健全和完善村务公开和民主管理制度的实施意见》，普遍建立了村务公开监督小组和村民民主

理财小组，建立了村干部述职报告工作制度、民主评议村干部制度及村干部任期和离任

审计制度等。但情况的改善并不像预计的那么乐观。

　　于是，山东各市县也组织力量积极于改革创新，胶南市探索总结出村级组织“四权”决策机制，即组织权、表决权、执行权、监督权“四权”分离；安丘市提出推行农村会计集中核算制度，做法是在各镇集中建立农村会计集中核算办公室，办公人员由现任经管站工作人员组成，负责村级财务、账簿结记和库存现金管理，在银行设立专户对村级资金代管，并建立村级资金管理台账进行监督。村级取消村会计和出纳员，设立报账员一名，报账员每月到指定镇集中核算办公室报账，审计后入账。

　　对此，此次赴山东督导团团长、农业部贺军伟司长指出，目前有关方面建议推行的最佳财务监管方式为——聘用第三方财务人员，实行“村级财务委托代理”，以达到独立财务的最终目的。在调研中记者发现，威海市就从过去“村账双管”经验做法的基础上进行提升，在个别村镇实施“村级财务委托代理”试点，但其委托方式，主要是以原经管站为依托成立“农村财务会计服务中心”，代理村级会计核算、办理资金结算、实施会计监督。

　　针对集体资产改制中凸显的众多问题，胶东半岛目前正在重点突破。据透露，初步设想是对条件成熟的村的集体经济产权制度进行改革，思路是将农村包括土地在内的集体经济资产进行评估，股份量化到每个村民和村委会头上，在此基础上组建股份有限公司，使“资产变股权、农民变股东”，实行村企分开，改制后群众按持股多少，参与企业管理，享受股东权益。但据称该设想目前在执行层面还有争议。